本章將研究專項債在不同階段對馬鞍山市經濟發展發揮的促進作用，并結合專項債資金發行和使用過程中存在的問題，提出合理化政策建議。
專項債發行需關注的問題
有效項目儲備不足，項目門檻高、申請程序煩瑣等因素制約專項債資本金杠桿效應發揮
一是國債擴容后，各地或將優先滿足國債項目需要，專項債項目儲備壓力加大。2023年我國增發了1萬億元國債，2024年發行超長期特別國債，國債擴容后各地本可以用于專項債的項目或將被分流至國債與特別國債項目，且在嚴監管基調下專項債項目儲備及審批或更為審慎，將對項目儲備產生一定壓力。2024年上半年，馬鞍山市新增專項債券的發行量同比下降34.1%。二是專項債項目市場化融資推進過程中仍存在諸多困難。2019年6月，國家出臺《關于做好地方政府專項債發行及項目配套融資工作的通知》，允許將專項債資金用作符合條件的項目資本金，旨在通過專項債帶動社會資金共同參與，擴大有效投資。但根據政策規定，將地方債資金作為資本金的項目要屬于國家和地方在特定支持領域的重大項目，此類項目投資規模較大、周期較長，而且收益要求在覆蓋專項債本息之外，還能夠負擔市場化融資成本，地方符合條件的項目不多。2024年上半年，馬鞍山市29個專項債項目，目前未有項目與銀行達成市場化融資意向。與此同時，銀行機構參與意愿不高。專項債作為資本金的項目投資周期長、收益率較低，且市場化融資債務償還不具有優先權，銀行機構參與意愿較弱。
地方財力承壓、政府債券資金使用和管理不規范，制約專項債推動經濟增長效果
項目資金需求與地方政府有限財力之間的矛盾突出。近年來，受經濟下行壓力大和減稅降費因素影響，地方財政收入增長總體乏力。2024年上半年，馬鞍山市地方公共預算收入同比僅增長1.4%，地方級稅收收入同比下降9.7%。與此同時，基層財政保工資、保運轉、保民生壓力突出，難以騰挪資金進行政府投資。
地方自行試點債券償還對土地出讓收入依賴仍然較強，部分項目收益存在高估
在政策引導下，當前土儲、棚改等房地產相關領域債券發行規模大幅壓縮，債券發行主要向交通、民生等重大基礎設施領域傾斜，但調查顯示，當前償債資金來源對土地收入依賴仍然較強。如轄內某縣產業合作園建設項目計劃總投資9.46億元，經測算建設期及經營期還本付息總額為11.7億元，且還款來源中，土地出讓收入8.69億元，占總收入的比重達44.9%。此外，地方自行試點項目基本在公益性事業領域，以租賃、媒體、醫療衛生及其他服務性收費等經營性收入為主，收益能力普遍不高。但出于債券發行需要，項目收益評估大多較為樂觀，存在一定“高估”，甚至以財政補助作為預期收益的重要來源。
到期債務償還壓力較大，且對再融資債券高度依賴
隨著近年來專項債快速擴容，地方還本付息壓力持續加大。2023年，馬鞍山市償還到期債務本息86.44億元，其中專項債還本付息55.03億元、占比超六成。從償債資金來源看，全市2023年償還到期債務本金63.09億元，其中，再融資債券60.85億元，占比高達96.4%。過高的還本付息壓力會擠壓“三保”等基本支出，尤其在專項債項目收益難以還本付息時，地方政府可能通過拆借、挪用資金還本付息，在一定程度上影響地方財政可持續。
專項債發行對地方經濟發展影響的政策建議
擴充項目融資渠道，充分發揮專項債杠桿效應
一是按照輕重緩急原則建立短期、中期和長期債券發行項目庫，優先推出急需且收益滿足條件的項目，同時加大向金融機構的推介力度，提高社會資本參與度。二是在中長期國民經濟發展規劃框架下，加強部門協作，增強財政、發改委等部門的聯動協調，進一步優化專項債項目運作流程。三是進一步明確政府、項目和金融機構等各方的權責，做好收益切分，消除各方對收益分配和債務償還的擔憂。
加大立項審批和進度管理，提高專項債資金使用效率
一是嚴格專項債立項審批條件，要求各地對項目前期準備和工程建設期限予以合理評估，避免相關項目的盲目倉促申報。二是以專項債預算績效管理結果為重要依據，充分結合地區融資需求、國家政策導向等，強化“資金跟著項目走”，精準聚焦資金投向。三是要求地方政府加強項目進度、資金落實、收益實現等信息的統計和披露，提高地方專項債資金使用效益的督促管理。
拓展項目收益來源，提高項目收益評估合理性
一是積極通過配套設施銷售、廣告租賃等方式，加大商業化運作力度，挖掘地方債券項目商業價值，拓展項目收益來源，降低對土地出讓收入的依賴。二是增強項目收益評估方案的合理性，對于收益能力偏低的項目適度延長債券發行期限。三是加大對相關項目主體的督促和檢查，提高資金平衡能力的長期規劃。
加強資金開源節流，提升地方財政持續運轉能力
一是加大產業結構升級力度，注重新稅源的涵養培育，并加強存量資金盤活和國企利潤上繳落實情況督促，促進地方綜合財力穩定增長。二是繼續進行財政支出結構優化調整，增強民生和重點工程、債務償還資金保障力度，提高資金使用效率。三是加強庫款保障水平、債務償還能力監測，做好政府間轉移支付資金的統籌調度，有效防范即期支付風險和中長期債務風險。(作者：朱先明 黃劍鋒 丁夢 金雯 徐勝男 俞雅雯 夏靜瑤)
