中機院爭資立項小組從專項債券項目風險的生成機理、治理困境及優化建議三個方面展開探討，旨在為地方政府提供科學合理的風險治理策略，以實現專項債券“促發展”與“防風險”的動態平衡。
一、專項債券項目風險的生成機理
（一）項目失敗的雙重界定與風險本質
專項債券項目風險的核心體現為項目失敗風險，包含兩層內涵：
1.客觀建設失敗：項目無法完工或無法實現既定目標；
2.投資行為失敗：債券到期無法兌付本息或募投目的落空，構成實質性違約。
本文聚焦第二種情形，即以債券違約作為項目失敗的判定標準。無論項目是否存續，只要無法通過收益或再融資償付債務，即宣告失敗。這種界定揭示了專項債券風險的本質——地方政府投資目的無法實現，其根源在于項目融資目的與收益性、投資目的與公益性的雙重悖離。
（二）風險生成的三大核心矛盾
1.融資目的與收益性悖離
-政策要求：專項債券項目需具備與融資規模匹配的預期收益，以實現市場化融資功能。
-現實困境：
- 法規對收益實現期限、收益不足處置缺乏明確規定；
- 地方政府通過“借新還舊”掩蓋收益缺口，導致風險隱性積累；
- 債務規模隨再融資擴張，違約風險被延后但持續放大。
2.投資目的與公益性悖離
-公益性界定模糊：現行法規雖規定專項債券用于公益性項目，但“公益性”缺乏統一標準，實踐中被泛化為“非營利性”或“政策目標導向”。
-異化表現：
- 政策目標牽引公益性解釋，項目類型泛化（如部分基建項目包裝為“民生工程”）；
- 經濟導向壓倒公共屬性，部分項目偏離公共產品供給本質。
3.制度設計與執行脫節
-“項目制”缺陷：專項債券依賴項目收益償債，但項目篩選、評估機制不健全，導致“重申報、輕運營”；
-監管滯后：項目全周期監管薄弱，資金挪用、虛報收益等問題頻發。
二、專項債券項目風險的治理困境
（一）舉債發展模式的路徑依賴
1.功能異化：專項債券從“規范舉債工具”演變為“地方發展引擎”，承擔經濟增長、逆周期調節等多元目標，超出其制度承載力。
2.規模擴張慣性：
- 2015-2023年專項債發行規模年均增長25%，2023年達3.8萬億元；
- 地方財政對債券融資依賴加深，“借新還舊”占比超30%，風險積累與政策擴張形成惡性循環。
（二）委托代理機制的權責失衡
1.多層轉貸結構：省級政府“代舉”機制形成“中央-省-市-縣-項目單位”五級委托鏈，導致：
-權責錯配：市縣享資金使用權卻無直接償債責任；
-信息不對稱：上級政府難以有效監控資金使用效率。
2.道德風險加劇：地方政府傾向選擇短期政績顯著但長期收益存疑的項目，加劇收益與公益目標的雙重偏離。
（三）治理主體的角色沖突
1.政府雙重身份困境：地方政府既是風險治理主體，又是主要風險源，自制式監管難以克服利益沖突。
2.責任體系缺位：
- 項目失敗時，省級政府（發行人）、市縣（使用者）、項目單位（運營方）責任邊界模糊；
- 現行法規側重事前審批，對事后問責缺乏剛性約束。
（四）中央與地方的博弈困局
1.額度分配矛盾：中央通過額度控制防范風險，但地方為爭取額度夸大項目收益，加劇“包裝”亂象；
2.政策執行偏差：國家戰略在地方落地時，易受政績考核影響，衍生“政策變通”與“選擇性執行”。
三、治理路徑優化建議
（一）重構風險識別機制
1.完善項目評估體系：
- 建立收益動態測算模型，設置收益實現“黃線預警機制”；
- 引入第三方機構對項目可行性進行全周期跟蹤評級。
2.明確公益性認定標準：制定負面清單，限制商業化項目以專項債融資。
（二）強化權責匹配制度
1.壓實市縣償債責任：探索專項債“誰使用、誰償付”機制，減少省級財政兜底預期；
2.健全問責鏈條：對虛報收益、違規挪用等行為實施終身追責。
（三）創新風險緩釋工具
1.發展專項債保險市場：通過信用保險分散違約風險；
2.試點項目收益ABS：將優質項目未來收益證券化，增強流動性。
（四）深化體制機制改革
1.推動預算硬約束：將專項債納入中期財政規劃，嚴控債務率超標地區新增額度；
2.促進市場化轉型：吸引社會資本參與項目運營，建立“收益共享、風險共擔”機制。
結語
地方政府專項債券風險的本質是制度性風險，根治之道在于重構“舉債-投資-治理”的邏輯閉環：
-短期：嚴控增量風險，完善項目篩選與信息披露；
-中期：打破路徑依賴，推動融資機制市場化轉型；
-長期：深化財政體制改革，厘清政府與市場邊界。
唯有通過系統性制度創新，方能實現專項債券“促發展”與“防風險”的動態平衡。
