第一節(jié)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行現(xiàn)狀

一、地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模發(fā)行情況

2023年全國發(fā)行地方政府債券93374億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債39555億元；2022年全國發(fā)行地方政府債券73676億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債40384億元；2021年全國發(fā)行地方政府債券74898億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債35844億元，2020年全國共發(fā)行地方政府債券64438億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債36019億元；2019年全國發(fā)行地方政府債券43624億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債21487億元，2018年全國發(fā)行地方政府債券41652億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債13527億元。發(fā)行專項(xiàng)債的意義不僅在于能夠在一定程度上緩解財(cái)政壓力，還可以吸收社會(huì)資本以達(dá)到擴(kuò)大項(xiàng)目投資規(guī)模的目的，能夠助力財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府債券發(fā)行情況如圖1-1：

圖1-1地方政府債券發(fā)行情況

由地方政府債券發(fā)行情況可以了解到，2018年-2023年地方政府債券以及新增專項(xiàng)債券整體呈現(xiàn)的是一個(gè)穩(wěn)中有升的趨勢(shì)，2023年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模較2022年有明顯的上升趨勢(shì)，主要源于特殊再融資債券放量發(fā)行，支持化解隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模不斷增大有利于刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，專項(xiàng)債券資金主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯的民生工程，有利于擴(kuò)大全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；能夠發(fā)揮重大項(xiàng)目牽引和政府投資撬動(dòng)作用；能夠讓地方融資的資金進(jìn)入更加高效的軌道，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行期限及發(fā)行利率情況

2018年-2023年地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限為6.1年、9.0年、14.6年、14.2年、15.5年、15.2年。專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限呈延長(zhǎng)趨勢(shì)，《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2020〕36號(hào)）中提出地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配，體現(xiàn)了地方政府資本性支出項(xiàng)目的變化，也有利于減小地方政府債務(wù)償付壓力。發(fā)行期限拉長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，能夠有效緩解我國政府部門短期再融資的壓力；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是專項(xiàng)債資金投向的重要領(lǐng)域，這類項(xiàng)目的建設(shè)周期與資金回收周期一般較長(zhǎng)，因此地方專項(xiàng)債期限的拉長(zhǎng)能更好地匹配此類項(xiàng)目，有助于更大發(fā)揮財(cái)政支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的積極作用。地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限如圖4-2：

圖1-2 地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限

從專項(xiàng)債券發(fā)行利率來看，2018年-2023年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行利率分別為3.9%、3.43%、3.44%、3.41%、3.09%、2.96%。近幾年，地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率保持較低水平，近三年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

為了緩解政府的財(cái)政壓力，政府通過發(fā)行長(zhǎng)期債券來籌集資金，專項(xiàng)債券的平均發(fā)行期限的延長(zhǎng)和發(fā)行利率的降低表明我國的貨幣政策和財(cái)政政策正在走向?qū)捤?，同時(shí)有利于降低地方政府還債的壓力。

第二節(jié)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理政策梳理

目前，我國正處于預(yù)算績(jī)效管理全面鋪開向優(yōu)化評(píng)價(jià)和穩(wěn)定運(yùn)行邁進(jìn)的階段。我國的預(yù)算管理經(jīng)歷了四個(gè)演進(jìn)過程：預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)—預(yù)算績(jī)效管理—績(jī)效目標(biāo)管理—全面預(yù)算績(jī)效管理。2017年產(chǎn)生了專項(xiàng)債券項(xiàng)目，但那時(shí)還沒有針對(duì)專項(xiàng)債券績(jī)效管理的相關(guān)政策，2021年，財(cái)政部出臺(tái)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)），該辦法指出，專項(xiàng)債券項(xiàng)目要進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估來判斷項(xiàng)目申請(qǐng)專項(xiàng)債資金支持的必要性和可行性，然后進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)的管理，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，要求在申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金時(shí)同步設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)要盡量細(xì)化量化，在項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，對(duì)專項(xiàng)債券的資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)行“雙監(jiān)控”，提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金的使用效益，確?？?jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，在年度預(yù)算終了時(shí)，項(xiàng)目單位要自主開展績(jī)效自評(píng)，項(xiàng)目主管部門和財(cái)政部門要選擇重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，最后項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行整改。

在2021年財(cái)政部出臺(tái)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》后，各省政府也相繼出臺(tái)了相關(guān)政策。截止2022年12月，全國34個(gè)發(fā)行主體中共有18個(gè)發(fā)行主體可以在財(cái)政廳（局）官網(wǎng)上查詢到政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理辦法，各發(fā)行主體在績(jī)效管理方面的政策發(fā)布情況如圖1-3：

第三節(jié)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)

一、閉環(huán)系統(tǒng)遵循的指導(dǎo)思想和基本原則

地方政府專項(xiàng)債券績(jī)效管理的中心思想是為了提高專項(xiàng)債券資金使用效益、有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)中規(guī)定績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)遵循的原則如圖2-1：

二、地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)的構(gòu)成

地方政府專項(xiàng)債券績(jī)效管理包括事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)?？?jī)效管理流程為：事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

地方政府專項(xiàng)債券績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)框架如圖2-2：

圖2-2 地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)框架圖

專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)時(shí)首先要進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估項(xiàng)目的立項(xiàng)是否合規(guī)，前期手續(xù)是否齊全，符合規(guī)定后進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，在申報(bào)時(shí)同步填報(bào)績(jī)效目標(biāo)表，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效管理全過程有至關(guān)重要的作用，在項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)期要進(jìn)行跟蹤監(jiān)控確保專項(xiàng)債券項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和資金的使用進(jìn)度，在年度預(yù)算終了時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，從全過程評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施情況，評(píng)價(jià)結(jié)果要作為激勵(lì)因素作用到項(xiàng)目上。(作者：馬麗娜)