近年來，專項債券成為政府籌集資金用于基礎設施建設和公益項目的重要方式，尤其是在中國推動城鎮化與社會發展過程中發揮了重要作用。然而，2019年發布的“廳字33號文”提出的政策指導思想在實際執行中遇到了一些難題，尤其是在銀行積極參與專項債配套融資的過程中，由于項目的公益性質、收入結構及財政資金注入等因素的復雜性，導致專項債配套融資的合法性與合規性問題日益突出。本文將從項目選擇、資產歸屬、實施方式、資金注入方式、收入分賬等方面分析專項債配套融資的難點，并提出相應的政策建議。

Part.01  標的項目選擇

專項債的使用應當嚴格遵循公益性項目的原則。在政策框架下，專項債適用于那些有一定經濟收益的公益性項目。首先，項目必須具備公益性，例如市政基礎設施和公共事業項目，這類項目的特征是無法進行商業化和市場化運營，且其收入主要來源于政府性基金，如土地出讓金和政府投資的票款等。其次，所有的收入應歸屬于政府性基金收入，這類項目的收入僅限于財政收入，因此銀行不能參與專項債的融資配套。對于既有政府性基金收入，也有其他經營性專項收入的項目，銀行可以參與配套融資，但須確保專項債還款順利。

Part.02   資產歸屬與收入性質

專項債項目大多是公益性基礎設施項目，項目產生的收入應為政府性基金收入及專項收入。根據財政制度，這些收入屬于預算收入，是政府依法征收的相關費用，資產歸屬于國家。例如，土地出讓收入和政府投資公路票款都應歸財政收入。對于企業實施的傳統項目，資產應該歸企業所有，而產生的收入應為合法經營收入。這類收入不能計入政府性基金收入或專項收入，除非項目的資產歸屬或性質發生變化。

例如，生態治理項目通過改善環境、改變土地用途產生的土地出讓收入應歸為政府性基金收入。而若企業實施該項目，則其無法收取相應收入，因此不可能以政府性基金收入為項目資金來源。

Part.03  項目實施方式

專項債的實施方式對項目的執行至關重要。一般來說，項目由政府相關部門組織實施是最順暢的方式。這類項目的資金、資產和收入都納入政府預算管理，按照政府會計制度核算，配套融資可以納入債務預算并按計劃償還。相較之下，如果項目由企業實施，資產歸屬和收入性質將發生重大變化，企業的市場化運營特性和公益性項目的性質會產生沖突，項目收入也可能由政府性基金收入轉化為企業的經營收入。這會破壞資金平衡，增加融資難度。

因此，建議采取特許經營模式，即項目建設完成后，資產歸政府所有，政府授予社會資本方一定期限的特許經營權，項目的收入轉化為用戶支付費用，用于償還融資、回收投資并獲得回報。

Part.04  專項債資金注入方式償還義務

專項債資金注入企業的方式多樣，常見的有投資、建設補助、債務性資金等。若專項債作為投資資金注入，通常應計入企業所有者權益，企業無需承擔償還責任。但由于公益性項目不以盈利為目的，難以實現國有資本的保值增值，因此，建議不采用此方式。若通過建設補助的方式進行資金注入，則企業不承擔償還義務，可減輕投資者的壓力，且項目的收入與使用者支付的費用相匹配，符合項目運作的邏輯。

若采取債務性資金注入，企業需要承擔償還責任，政府應明確還款安排。由于專項債本身有償還責任，因此，政府可以為企業設定合理的還款計劃。然而，項目產生的政府性基金收入和專項收入可能與預算管理不符（如土地出讓金無法轉化為企業收入），因此不建議這種資金注入方式。

Part.05  收入分賬與償還安排

根據政策要求，專項債項目收入應實施分賬管理。政府性基金收入和專項收入要上繳財政，而剩余專項收入用于償還銀行配套融資。在政府直接投資的情況下，分賬管理可以順利進行。而若項目由企業實施，且專項債資金作為企業債務注入，收入全部歸企業所有，銀行將根據政府確定的專項債還款計劃進行融資，分賬管理的難度較大。因此，在企業實施的項目中，銀行需嚴格審查現金流結構和專項債還款計劃，確保融資的安全性與合規性。

專項債作為財政籌資的主要方式，屬于政府負責償還的債務。項目的順利實施應由政府直接進行或委托代建，確保資金、資產和收入的合規性與合理性。若項目由企業實施，建議采取特許經營模式，明確專項債資金注入方式與償還安排，銀行則需要綜合考慮項目現金流結構與專項債資金的還款計劃，合理提供配套融資。對于政府以補助方式注入資金的金額，還應考慮投資人合理的回報要求與配套融資的償還安排。

通過這些分析與政策建議的調整，專項債融資的執行將更加合法合規，有助于推動公益性項目的順利開展，并確保財政資金的安全性與高效使用。