源于傳統社會的村規民約一直是我國鄉民生活的主要規則。村規民約作為鄉村社會自我管理的規則, 是村民自我約束、自我管理、自我監督的共同行為規范, 在規范村民行為, 實現鄉鄰和睦、鄉村安定等方面發揮著重要的作用。當前, 對我國實施鄉村振興戰略也具有積極不可替代的作用。但是在現實中, 大量的村規民約在形式、內容、制定程序、執行等方面存在著一些問題, 影響其作用的發揮。因此, 本文認為必須建立完善村規民約, 充分發揮其在鄉村治理中的巨大作用, 助力鄉村振興戰略的實施。
村規民約在中國古代歷史久遠, 成為傳統社會中主導鄉民生活的主要規則。我國早在北宋時期就有陜西藍田呂氏兄弟發起制定的村規民約“呂氏鄉約” (或謂“藍田鄉約”) 。村規民約是村民們共同價值觀的凝聚, 與村民們的生活息息相關, 最容易得到支持, 執行起來很容易落實到位。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中是明確提出, “要深化村民自治實踐, 發揮自治章程、村規民約的積極作用”。因此, 建立完善村規民約, 創新農村基層自治模式, 發揮其在建設美麗鄉村、推進移風易俗、加強鄉村精神文明建設和脫貧攻堅等方面積極作用, 對實施鄉村振興戰略具有重要意義。
一、村規民約對鄉村振興的作用
(一) 美麗鄉村建設的重要助力
習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出:“要持續開展農村人居環境整治行動, 打造美麗鄉村, 為老百姓留住鳥語花香、田園風光”。建設美麗村莊是系統工程, 涉及到方方面面, 首當其沖的是村容村貌的整治, 這項工作可以通過村規民約來實現。如將建房應服從村莊建設規劃, 搞好公共衛生, 嚴禁隨地亂倒亂堆垃圾、穢物, 柴草、糞土應定點堆放等內容寫進村規民約, 使維護鄉村清潔變成村民的自覺行動, 助力美麗鄉村的建設。
(二) 有效推動鄉風文明建設
實現鄉村振興, 鄉風文明是保障。提高鄉村社會文明程度, 提升農民精神風貌, 培育良好家風、淳樸民風, 很大程度上靠公序良俗來約束, 靠道德準則來自律。村規民約是村民自治制度的重要組成部分, 是法律之外規范千家萬戶的道德準則, 是村民們共同價值觀的凝聚。通過建立完善村規民約來弘揚社會主義核心價值觀, 反對鋪張浪費、反對婚喪大操大辦等落后的風俗習慣, 推進移風易俗, 樹立文明鄉風。
(三) 為脫貧攻堅集聚力量
通過制定村規民約凝聚統一村民們的思想, 集中精力, 共同參與到脫貧攻堅的實踐中去。充分發揮“村規民約”在脫貧攻堅中教化功能, 在村規民約中打破脫貧攻堅中存在的“等、靠、要”等不思進取的思想, 并積極倡導村民自立自強, 堅持把扶貧、扶志、扶智有機結合, 做到扶貧先扶志, 扶貧必扶智, 真正實現“脫真貧、真脫貧”。
(四) 創新鄉村治理的有效途徑
黨的十九大報告提出, 要加強農村基層基礎工作, 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系, 并提出完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。村規民約制定過程中, 能充分發揮村民的積極性和創造性, 保證村民廣泛的參與權和討論權, 是村民集體意志的體現, 更容易規范村民的行為。因此, 村規民約是推進自治、法治、德治相結合的鄉村治理方式, 實現“公眾參與”的一種有效形式。
二、目前村規民約存在的問題
(一) 形式上千篇一律, 缺乏針對性
目前很多村都制定了村規民約, 但村規民約普遍根據“上級的指示和要求”, 或者生硬套用“模版”制定, 成為不為群眾所維護的“官約”。各村的村規民約多為鄉鎮政府印發的統一格式版本, 大多內容雷同、結構相似, 創新少, 內容取向也過于保守, 具有宏觀綱領性, 模糊性特征。條款上沒有結合本村的實際情況, 缺少本村特色, 也沒有具體的可操作性和針對性, 使村規民約流于形式, 成了“墻上”的制度, 中看不中用。
(二) 部分內容與法治的精神相違背
由于傳統觀念、文化水平、法治觀念等原因, 村民代表會議制訂的方案時常與有關政策、法律、法規相抵觸。如村委會征用土地存在不經村民會議討論就私下決定的情況;在男女平等的問題上很多地方婦女的權益不能得到有效保障;國家對農民創業增收的優惠政策很多地方也是干部及其家屬優先等。這些不僅違反了國家相關的法律、法規, 而且也嚴重損害了村民合法權益, 不僅造成村規民約難以引發群眾自覺遵守, 更影響了村集體的和諧穩定。
(三) 程序的正當性受到忽視
村規民約之所以能發揮巨大的作用, 是因為這些規則是村民共同討論制定的, 符合大多數村民的利益。但是目前很多村規民約并沒有按照法律規定讓全體村民討論, 未能廣泛聽取群眾意見, 而是幾個村干部私下商量制定, 這樣的村規民約失去了群眾基礎, 無法得到村民的認可和遵守。
(四) 執行乏力, 難形成有效制約
村規民約不像國家的法律具有強制力, 基本上依賴于村民的自覺遵守。目前有些村規民約制定后即被束之高閣, 成為擺設, 變為一紙空文;有些村規民約雖設置了如罰款、減少福利待遇、通報批評等直接或間接影響村民利益的制裁措施, 但在實際實施過程中卻難以執行;甚至有些村民根本不知道村里有村規民約。村民對村規民約關注度不高, 對其內容及執行與否不關心、不支持, 在日常的村務處理中常常被忽略, 并沒有被自覺貫徹執行。
三、形成這些問題的原因
(一) 鄉鎮政府對村規民約的認識不足, 指導和監督力度不夠
各級鄉鎮人民政府對村規民約的重要性認識不足, 沒有認識到村規民約是村民自治管理的重要制度, 也是鄉村治理的重要工具。對性質認識也有偏差, 過分強調村民自治, 過于遷就村民的主觀意愿, 對內容的合法性缺乏必要的監督。在具體的工作中, 也沒有明確一個部門作為村規民約的指導和監管機構。
(二) 傳統鄉土觀念、道德傳統根深蒂固
在傳統的鄉土社會中禮法秩序和道德規范主要還是以血緣和地緣關系構建起來的。在這種秩序和規范下, 宗族主義, 男權思想, 刑罰報復主義等占據著主導地位。這些和現代法治所講的個體獨立, 人人平等, 契約自由等觀念相沖突。
(三) 村規民約制定主體的法律素養欠缺
農村基層干部和村民是村規民約制定的主體, 目前大多基層干部和村民法律知識欠缺, 法治觀念淡薄, 傳統的封建思想根深蒂固。因此村規民約反應鄉俗民情, 因地制宜, 難免與一些法治觀念相違背。另外村民法律意識淡薄, 自覺維護合法權益意識不強, 也是造成村規民約違法條款現象存在的一個主要原因。
(四) 村規民約制定程序不規范
目前對于大部分農村而言村規民約的制定流程大多都流于形式, 并沒有按照規范化, 民主化的程序進行, 少了民眾的參與也就缺乏了群眾基礎。很多地方所謂的村規民約成了村委會之約, 成為村干部管理村民的手段, 還有些地方所謂的村民章程完全是幾個村干部私下商量的, 自作主張的結果。其次, 現行的一些法律、法規存在盲區。現行的法律、法規雖然規定了村民的權利, 但在實踐中, 如何切實保護村民權利, 缺乏具體、可操作的實施細則。
四、建立完善村規民約, 助力鄉村振興的措施
(一) 鄉鎮政府應加強對村規民約的指導監督
首先, 積極指導村民會議制定村規民約。由于當前村規民約受制定主體文化程度、法律修養等因素的影響, 對于制定適應于發展需要、符合法律規定的村規民約仍需鄉鎮政府的指導。《村民委員會組織法》第4條也明確規定, 建議鄉鎮政府加強對村民委員會工作指導、支持和幫助力度。其次, 加強對與發展不適應村規民約清理力度。相關部門指導村委會對過去制定的村規民約進行全面清理, 對不合法的內容進行修改。最后, 開展普法宣傳教育活動。以普法活動為契機, 宣傳《村民委員會組織法》、《土地承包法》等法律、法規, 加深村民對村規民約的理解, 提升村民對村規民約建設重要性的認識, 提高村民遵守良好村規民約的自覺性。
(二) 村規民約的制定應因地制宜, 與時俱進
“十里不同風、百里不同俗”, 村莊因為其特有的地理位置、歷史習慣、經濟發展水平而呈現出多樣化的趨勢。村規民約要發揮其作用, 必須因村制宜, 根據村情民情建立完善村規民約內容。臟亂差嚴重的, 側重于美化環境;賭博成風的, 側重于治安管理;種養興盛的, 側重于信用建設……在依法依規的情況下, 建立完善村規民約盡可能地入鄉隨俗, 多接地氣, 多體現地方特色。
緊貼時代, 賦予村規民約新內容。樹立社會主義法治理念, 破除村規民約中原有的封建迷信舊俗, 提倡男女平等, 維護婦女兒童合法權益等。弘揚社會主義核心價值觀, 倡導勤勞節儉、誠實守信、團結友愛、孝敬父母、尊重他人等良好社會風尚。將垃圾處理、鄉村綠化、道路亮化和污水治理等各項工作納入村規民約, 共建美麗鄉村。在“村規民約”中杜絕等、靠、要的懶惰行為, 提倡自力更生、艱苦奮斗, 扶貧、扶志、扶智有機結合, 助力脫貧攻堅。
(三) 規范制定程序, 確保村民主體地位
程序的正當合法, 才能保證實體的公平正義。完善和規范村規民約的制定和修改程序, 嚴格貫徹落實村民會議作為村規民約唯一法定制定主體的規定, 從而加強其權威性, 減少其實施過程中的阻力。《村民委員會組織法》明文規定村規民約的制定主體為村民會議, 而實踐中這一規定并未得到很好的落實。“有的村規民約是由鄉鎮統一制定的而不是村民共同商定的;有的村不召開村民會議而直接宣讀村規民約。”這樣制定出的村規民約不能得到群眾的認可和支持。
然而, 村規民約能否制定好、落實好, 關鍵是群眾認可和遵守。因此, 在建立完善村規民約上, 要堅持一切為了群眾, 一切依靠群眾, 從群眾中來, 到群眾中去的群眾路線, 廣泛征求村民意見和建議, 把群眾的問題交給群眾自己解決。積極發動群眾, 群眾的參與度越高, 村規民約體現的治理效果越好, 治理的程度越深, 才能為實施鄉村振興戰略奠定堅實的群眾基礎。
(四) 強化實施效力, 提升村規民約的權威性
強化村規民約的實施效力, 首先, 村干部應起帶頭作用, 做好群眾榜樣, 村民更要以主人翁的態度來看待這些自治規則。其次, 創新執行方式。可以通過適當的形式, 如成立鄉賢理事會, 聘請本地老黨員、老教師、老模范、老干部、復退軍人、經濟文化能人組成理事會, 監督村規民約的執行, 處理處置違規違約現象。還可以通過建立執約巡查隊、制定獎勵政策、落實懲罰措施等方式開展執約履約, 督促村規民約的落實。最后, 在調解糾紛處置違約行為時, 應做到事實清楚, 公平公正, 讓群眾信服。村干部和黨員有違規違約的, 照規處理, 不當特殊村民。這樣村民才會信服村規民約, 逐步形成相互監督、共同遵守村規民約的良好風尚。（作者：趙璐璐）
