在鄉村振興的國家戰略背景下, 甘肅省鄉村發展、村莊建設規劃出現新趨勢, 結合國家升上重大政策、自身多樣地理環境、村莊整體發展現狀等因素, 呈現出扶貧引領、重視資源、分層推進等新趨勢, 扶貧是甘肅鄉村振興的前提。甘肅省獨特的多種環境資源, 為鄉村振興提供差異化發展路徑, 結合整體發展建設薄弱的現狀, 通過三個層次引導建設。針對新趨勢, 結合空間規劃, 創新“多規合一”模式, 將“五位一體”落實到村莊規劃建設中, 把產業、用地、項目、文化、體制等內容有機融合, 通過生態優先、產業融合, 項目引領、資金統籌, 環境整治、文化挖掘, 觀念轉變、體制創新等四大新策略, 為實現農業強、農村美、農民富的鄉村振興的目標打好基礎, 體現“小村莊、大規劃”的理念。
1 背景
1.1 鄉村振興戰略
“十九大”首次明確提出鄉村振興的國家戰略。鄉村承擔著國家糧食安全、生態安全等重大責任, 是中華民族的定星盤。2018年, 我國城鎮化率已經達到58%, 而面對農村衰落、農村發展緩慢甚至停滯的現狀, 鄉村振興像一支強心針, 注入鄉村, 作為新時代“三農”工作的核心工作, 具有劃時代的里程碑意義。
鄉村振興戰略時間表已明確, 以三個時間節點為目標, 2020年重要進展階段, 基本形成制度框架, 2035年決定進展階段, 鄉村基本實現現代化, 2050年全面實現鄉村振興。
鄉村振興作為戰略層面的設計布局, 在相關重大會議、部委信息中均有所體現。2018年, 中央一號文件發布戰略, 中央經濟工作會議和農村工作會議將鄉村振興工作列為重點工作。各部印發鄉村相關環境整治行動方案、土地承包政策、產業發展先導區、教育交通設施建設等多項支持鄉村振興的重大文件部署。
1.2 省域村莊現狀
甘肅省在歷史上有重要地位, 在古絲綢之路上, 是關卡之地和黃金路段, 在新的歷史環境下, 甘肅省是“一帶一路”國家戰略的重要組成部分。甘肅省截止2017年底, 行政村約有1.6萬個。2017年年末, 全省有常住人口超過2600萬, 其中, 1200萬城鎮人口, 占常住人口比重為46%, 1400萬人鄉村人口, 占常住人口比重超過50%, 城鎮人口比重自1978年逐年上升, 但鄉村人口數量仍處于主導地位。
甘肅省農村發展存在三個方面瓶頸:農業基礎薄弱, 機械化程度、科學技術、農業管理方式、農業配套仍然處于初級水平, 以傳統農業主導, 非農經濟比例低, 農業效益逐年下降。農村人口整體文化水平偏低, 自我帶動、自我發展能力不足, 剩余人口收入偏低, 其中貧困人口比重較大, 扶貧任務艱巨。農村生態環境較為脆弱, 農村抵御自然災害能力較低, 鄉村體系治理不完善, 村莊發展較城市發展, 在經濟結構復雜度、社會體系完整度、體制建設健全度等方面差異巨大。
甘肅省作為全國脫貧攻堅主戰場之一, 脫貧任務艱巨, 2015年全國貧困發生率5.7%, 甘肅省貧困發生率高達14.7%, 是全國平均水平的三倍。其中, 貧困村超過6000個, 貧困戶100萬及貧困人口達到417萬。
2 新趨勢
2.1 扶貧帶頭
甘肅省鄉村振興的首要問題是解決農村貧困問題, 省域近1/3的行政村屬于貧困村, 貧困問題在甘肅省呈現集中連片和插花分散相結合的特征, 主要集中在包括藏區、六盤山、秦巴山區三大區域, 涉及58個縣區, 分散出現插花型貧困縣17個, 還包括貧困區域縮小, 形成鄉村級貧困區。甘肅省在行動綱領、政策扶持、資金投入上下功夫, 積極打響扶貧攻堅戰役。
行動綱領上, 對貧困人口建檔立卡, 通過“七個一批”清單式管理工作, 根據需求選擇一批脫貧方式, 包括教育、健康、產業、轉移、搬遷、生態、兜底保障七種方式, 精準幫扶政策, 將417萬貧困人口分解。政策扶持上, 以脫貧具體工作操作、產業資金扶持為方向, 制定了實施方案和意見, 對六盤山片區和秦巴山片區兩個連片農村貧困區域, 制定扶貧攻堅實施規劃, 甘南州、臨夏州和天祝縣屬于深度貧困地區, 已納入國家“三區三州”扶持范圍。資金投入上, 2016年。通過省級涉農資金和精準扶貧專項貸款兩個渠道, 投放資金近800億元。2017年又啟動總規模為1000億元的產業扶貧專項貸款, 優先覆蓋深度貧困地區。
2.2 重視資源
甘肅省立足地區和國家、重新審視其資源優勢, 其核心優勢生態優勢, 甘肅省作為西北乃至全國重要的生態安全屏障, 具有先天“青山綠水就是金山銀山”的優勢。甘肅省地理環境復雜多樣, 加大五大區域自然生態系統和環境保護力度, 塑造生態安全戰略格局。
村莊建設與生態建設同步推進, 針對五大區域條件不同, 實施不同生態策略。河西地區積極實施戈壁農業, 發展設施蔬菜及瓜果等特色農產品的新型農業發展業態, 將生態劣勢轉化為農業優勢。秦巴山區生態環境良好, 村莊分散, 在積極構筑長江上游生態安全屏障前提下, 將生態優勢發揮到最大化, 積極發展“互聯網+電子商務”、綠色農特產品生產加工基地, 特色生態文化旅游基地。針對沿黃和黃土高原地區, 積極發展現代旱作農業, 以綜合治理水土流失為核心, 在促進黃土高原生態修復基礎上, 發展現代旱作農業。
2.3 分層治理
甘肅省大部分村莊生產生活條件嚴酷, 基礎設施建設滯后, 公共服務水平不高, 產業基礎薄弱, 針對村莊建設條件, 通過學習其他省先進經驗, 2013年頒布了《中共甘肅省委甘肅省人民政府關于改善農村人居環境的行動計劃》。將浙江省村莊建設“千村美麗、萬村整潔”模式結合甘肅省村莊建設基礎薄弱的現狀, 推出“千村美麗、萬村整潔、水路房全覆蓋”模式, 分三個層次進行建設。
第一個層次, 行政村實現道路、飲水安全、危房改造為重點的基礎設施建設。第二個層次萬村整潔工程治理, 包括臟亂差治理、人畜分離、垃圾污水處理、村莊綠化為重點的環境治理, 環境整潔重點村優先選擇近城、近景區、近交通干線的村莊。第三個層次, 開展以“千村美麗”示范工程建設, 考核標準包括公共服務、村容村貌、田園風光、生活水平四項內容, 為了更好的在全省發揮示范作用, 原則選擇基礎條件較好、帶動示范能力強的村莊。截止2016年, 甘肅省共建成近200個省級“千村美麗”示范村, 已經累計打造了“千村美麗”示范村500個, 省級、市縣級示范村近900個和“萬村整潔”村461個, 農村人居環境顯著改善。
3 新策略
3.1 生態優先、產業融合
生態文化是生態文明建設的靈魂。村莊規劃牢牢樹立生態優先的觀念, 積極落實生態紅線和永久基本農田相關內容, 積極探索農村模式的“三線三區”體系, 與產業發展統籌考慮。結合現代農業產業園、田園綜合體、休閑農業等新型農村業態, 空間劃分、三線劃定需要新思路, 土地在農村環境里, 生態生產的自然屬性大于開發建設的社會經濟屬性, 農村生態和生產空間存在一定重合性。新型農村業態出現建設用地分散, 指標不足等問題, 如何在農業園區配置一定的建設用地, 解決村莊開發邊界和永久基本農田關系是村莊規劃中出現的新課題。
基于以上問題, 應該以生態優先、底線思維為核心, 根據村莊人口規模, 劃定村莊建設用地范圍和規模, 農村產業園建設通過主導產業確定性質, 結合田園綜合體相關規定, 配置一定比例建設用地, 不同級別產業園建設用地規模不同。針對甘肅省內沿黃水土保持區、水源涵養保護區、祁連山生態保護區、動植物保護區等生態敏感區域, 提出管控要求。產業園在“三線三區”基礎上, 根據人工種植比例, 細分“三線三區”內容, 生態空間建議分為生態環境區、生態產業區, 解決生態環境生態效益和經濟效益之間的關系。在城鎮開發邊界中劃分建設開發邊界, 村莊發展邊界, 滿足村莊規劃融合需求。
融入區域經濟, 村莊產業發展需要區域經濟的帶動扶持, 在區域經濟框架下, 發揮村莊產業功能和優勢。融合其它產業, 產業+文化、產業+旅游、產業+電子商務, 依托農耕文化發展田園綜合體、農業觀光園, 依托旅游發展康養休閑基地、特色民宿, 依托電子商務帶動農產品走出去、工業產品走進來。融合地方特色, 著力開發“錯峰頭”“甘肅星”“特中特”的特色農產品, 積極發展地方土特產品。
3.2 項目引領、資金統籌
項目計劃是實施鄉村振興戰略的抓手, 項目庫+村莊指標體系是村莊規劃建設實施評估的依據。規劃思路可以從項目角度出發, 保證規劃每一個部分都有項目庫, 實現項目庫的設計和規劃理念可以一一對應。筆者在村莊規劃的實踐中, 切實感受到內容詳細可操作的項目庫對于村莊的意義重大。甘肅省村莊規劃建設項目庫的建設應該是從“細致、準確、資金”三個角度進行設計。
項目庫細致程度是由規劃的全面性決定的, 大到產業園的規劃建設, 小到花池圍墻, 把項目庫與鄉村振興的總要求相結合, 將項目庫分大中小類整理, 每一個目標都是由具體項目進行落實, 規劃和實施之間的重要紐帶。項目庫的細致需要體現在分期規劃, 通過近遠期或者逐年設計, 項目任務能得到合理有序的落實。
項目庫準確性是結合地形圖, 將所有項目一一定位, 引導項目建成, 確定項目涉及到的長度、面積、寬度等內容, 同時通過村民訪談問卷調查等方式, 核實每戶內容, 保障后期村莊工作順利開展。
3.3 環境整治、文化挖掘
環境整治是村莊規劃中最為矛盾的一環, 根據國家和甘肅省最新農村人居環境整治的相關要求。明確村莊環境整治的目標是實現村莊融入所在自然環境中, 不追求、不提倡、不鼓勵將城市環境營造、空間整治的方式引入到農村。甘肅省農村環境整治分為兩個部分, “里子”工程和“面子”工程。
“里子”工程是指根據農村自身特色, 將畜禽養殖污染治理、農業面源污染防治、生態農業建設、農村污水垃圾處理作為環境整治的重要環節。甘肅省村莊分布多在偏遠地區, 規模小、布局分散, 村莊市政設施采取因地制宜的方式。
垃圾處理方面, 采用“戶收集、鄉轉運、集中處理”的模式, 依靠不斷完善的鄉鎮垃圾處理體系, 引導群眾對垃圾定點投放。同時部分偏遠村莊積極探索源頭處理方式, 減少垃圾的量, 減少垃圾轉運的交通成本, 合理安排分戶收集的方式和時間。
“面子”工程是指根據地理環境、民俗民風、文化歷史脈絡等要素, 注重保留村莊的原始風貌, 保護鄉情美景, 弘揚傳統文化, 契合農民心愿。反對建設大廣場、修建大草坪等城市公共環境的做法。積極將城市設計中能用于村莊設計的部分總結歸納, 傳統城市設計手法, 如圖底關系、空間感知要素等內容, 融入村莊設計。發掘文化特質, 將農耕文化、特色民族文化、鄉土文化等融入外部環境營造。甘肅省15個中國傳統古村落注重保護鄉村符號元素, 挖掘鄉土文化潛力, 通過保護與建設, 將村莊文化等有機融入美麗鄉村建設, 通過弘揚傳統民俗文化, 讓傳統文化再現新時代活力。
3.4 觀念轉變、體制創新
村莊規劃采用城市規劃理性規劃的核心, 對村莊發展環境和鄉土建設內容挖掘不足。村民參與、村民共建環節薄弱, 物質環境打造是外在發展因素, 內在發展需要健全村民自治、基層組織建設的體制, 在規劃實施中進行引導。
為了明晰村莊規劃脈絡, 甘肅應在現狀縣域鄉村建設規劃試點的基礎上, 積極推動縣域全覆蓋, 逐步轉變觀念, 認識到鄉村建設規劃對于村莊搬遷集中與否、發展方式等重大內容有更好的判斷, 設施布局、道路交通、人口分布有更明確的指導。以垃圾處理為例, 縣域層面鄉村規劃將在城鎮垃圾預測的基礎上, 更細致考慮村莊人口垃圾量和設施布局問題, 垃圾收集點選擇均勻分布、局部集中、分片處理等方式有明確的意見, 在下一步村莊規劃中, 不會出現每村一個或者每村一個都沒的局面。
4 結語
村莊建設規劃作為傳統城鄉規劃的組成部分, 國家村莊相關規范指南包括2008年整治技術規范、2014年用地分類指南、2015年美麗鄉村建設指南, 精細程度不及城市規劃相關規范, 村莊規劃處在摸索尚未完全成熟階段。在鄉村規劃的國家戰略背景下, 在甘肅省農村極度貧困的省情環境下, 對村莊規劃提出了完善自身體系外更高的要求, 要將產業、環境、規劃融合進行深入思考和探索, 對于空間規劃, 不僅僅傳統方式的討論, 更是對空間屬性、空間載體、空間權屬進行探索, 關注空間使用者和所有者的關系, 使今后的村莊規劃更加貼合空間規劃的本質。(作者：趙倩妮)
