妥善解決上海農(nóng)村宅基地房屋問題, 喚醒農(nóng)村“沉睡的資本”, 激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力, 必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì), 既要與現(xiàn)有的政策法規(guī)體系相吻合, 積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 又要與上海超大城市郊區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng), 完善新農(nóng)村宅基地政策, 逐步探索宅基地改革。
近年來, 農(nóng)村宅基地一直是“三農(nóng)”工作中受到高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題, 由于歷史遺留問題較多, 矛盾癥結(jié)多而復(fù)雜, 特別容易引發(fā)群眾集訪。2018年中央一號(hào)文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’, 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”, 為深化農(nóng)村宅基地改革指明了方向。在上海, 隨著城市化進(jìn)程的不斷加快, 農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性功能日益凸顯, 各方呼吁開展宅基地改革探索的訴求日益迫切。總的來看, 上海郊區(qū)在集約利用農(nóng)村宅基地、新建翻建房屋、農(nóng)民退出宅基地等方面出現(xiàn)了新情況, 呈現(xiàn)出新舊問題疊加、難點(diǎn)堵點(diǎn)交織的情況, 一些問題已進(jìn)入解決“窗口期”, 急待出臺(tái)相關(guān)政策。鑒于此, 如何破解農(nóng)村宅基地管理的難題, 有效盤活這塊農(nóng)村“沉睡的資本”, 在理論和實(shí)踐層面都有積極意義。
一、問卷設(shè)計(jì)與樣本情況
為深入探究農(nóng)村宅基地問題, 我們對(duì)上海的浦東新區(qū)、閔行、松江、金山、青浦、奉賢等區(qū)18個(gè)鎮(zhèn)576名農(nóng)戶進(jìn)行了問卷調(diào)查, 并隨機(jī)開展了座談。問卷設(shè)計(jì)的重點(diǎn)聚焦在3個(gè)方面:一是了解宅基地和農(nóng)村房屋的現(xiàn)狀情況, 包括宅基地面積、審批手續(xù)、房屋使用情況等;二是了解農(nóng)戶對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的態(tài)度;三是了解農(nóng)戶對(duì)宅基地和農(nóng)村建房政策的認(rèn)知情況。
通過問卷梳理可知:人員結(jié)構(gòu)方面, 男性372人, 占64.6%, 女性204人, 占35.4%;平均年齡50.8歲, 其中60歲及以上的有165人, 占28.6%, 40歲以下的有133人, 占23.1%;社會(huì)保障以城保為主, 占53.8%, 另有26.6%為農(nóng)保, 16.3%為鎮(zhèn)保;家中常住人口平均為4人, 其中231戶家中有70歲以上的老人, 占40%。
文化程度方面, 初中以下學(xué)歷79人, 占13.7%;初中學(xué)歷214人, 占37.2%;高中中專學(xué)歷136人, 占23.6%;大專及以上學(xué)歷147人, 占25.5%。
職業(yè)情況方面, 務(wù)農(nóng)和兼業(yè)的有123人, 占21.4%;退休的有137人, 占23.8%;村干部或基層公務(wù)員的有86人, 占14.9%;從事其他工作的有230人, 占39.9%。
家庭經(jīng)濟(jì)條件方面, 家庭年平均收入為10.8萬元, 其中5萬元以下的占11.3%, 5萬元～10萬元的占54.7%, 10萬元～20萬元的占28.6%, 20萬元以上的占5.4%;家里在城鎮(zhèn)有商品房的有307人, 占53.3%;家里有小汽車的有429人, 占74.5%。
對(duì)于是否希望后輩保留村集體成員的身份, 有332人明確表示希望保留, 占57.6%;不希望保留的有98人, 占17%;其余對(duì)此尚未考慮清楚。
二、問題分析
(一) 因歷史遺留, 宅基地使用存在著總量偏
大、布局散亂、利用低效的問題, 規(guī)劃進(jìn)展緩慢影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)
一是從數(shù)量上看, 宅基地總量偏大, 占比偏高。據(jù)上海市規(guī)劃資源管理局統(tǒng)計(jì), 2010—2016年全市農(nóng)村宅基地總量由477平方公里增加到514平方公里 (涉及約75.5萬戶) , 增加了7.8%, 約占集體建設(shè)用地總量的50%、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的40%, 這反映出農(nóng)村宅基地不降反增的趨勢(shì), 與歷年宅基地調(diào)減的政策導(dǎo)向明顯不符。
二是從分布上看, 宅基地點(diǎn)多面廣, 布局分散。上海郊區(qū)農(nóng)民歷來有沿河順勢(shì)建設(shè)宅基地房屋的習(xí)慣, 造成農(nóng)村宅基地約有80%位于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示, 上海郊區(qū)農(nóng)民總戶數(shù)99萬戶, 涉及有宅基地約75萬戶, 其中30戶以下的自然村落有3.2萬個(gè)。全市農(nóng)村81.4%的農(nóng)戶有宅基地證, 系1992年之前獲批, 其余則部分有證無手續(xù)或無證無手續(xù);農(nóng)村宅基地平均面積為2.7分地 (約181平方米) , 其中閔行區(qū)較小為2.4分地 (約161平方米) , 金山區(qū)較大為3.1分地 (約207平方米) 。
三是從利用上看, 宅基地管理粗放, 超標(biāo)普遍。由于宅基地使用和監(jiān)管不到位, 后續(xù)管理粗放, 宅基地超占和房屋建設(shè)超標(biāo)的情況較為普遍。一戶多宅、建新不拆舊、城鎮(zhèn)戶口家庭占用等現(xiàn)象突出, “空心村”宅基地出租、閑置和廢棄現(xiàn)象明顯。據(jù)調(diào)查, 70%的農(nóng)戶反映自家宅基地與自留地分設(shè)兩處, 這一情況也佐證了農(nóng)村土地利用集約化程度低的情況。
總體來看, 由于上海村莊規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃編制滯后, 這既造成了全市長(zhǎng)期存在的宅基地分散凌亂、土地利用不集約的問題, 同時(shí)也影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。目前, 雖然9個(gè)涉農(nóng)區(qū)基本完成村莊布點(diǎn)規(guī)劃, 但已完成村莊規(guī)劃的村不足保留 (保護(hù)) 村總數(shù)的30%, 已完成的村莊規(guī)劃也因土地用途的嚴(yán)格限制, 難以改變村莊落后面貌, 未能預(yù)留中長(zhǎng)期發(fā)展空間, 因此無法滿足未來一個(gè)時(shí)期推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。
(二) 因政策滯后, 宅基地房屋存在破舊不堪、危房隱患、空置率高的現(xiàn)象, 居住功能進(jìn)一步弱化
一是農(nóng)民宅基地房屋建設(shè)缺乏特色, 面貌破舊。上海郊區(qū)20世紀(jì)七八十年代建造的房子占56.8%, 1990年代建造的占24.8%, 2000年以來新建的房子不到20%。大多數(shù)農(nóng)民的宅基地房屋少有特色和文化傳承, 尤其是第一批建造的房子已有40年房齡, 建設(shè)質(zhì)量不高, 不少房屋已經(jīng)老舊甚至破敗不堪。另外, 有53.5%的受訪農(nóng)戶希望翻建房屋。
二是農(nóng)民宅基地房屋危房比例大, 存在安全隱患。調(diào)查顯示, 有29.7%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為自家房屋是危房。由于20世紀(jì)七八十年代建筑材料相對(duì)短缺, 水泥含量不高, 相當(dāng)一部分房屋是泥磚結(jié)構(gòu), 年久失修成為危房。很多農(nóng)村房屋已出現(xiàn)墻體開裂、墻皮脫落、瓦片掉落、電線老化等情況, 存在較大的安全隱患。
三是農(nóng)村宅基地房屋空置率較高, 使用效率低下。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 上海郊區(qū)農(nóng)村年輕人基本上生活工作在城鎮(zhèn), 居住在農(nóng)村的絕大多數(shù)是老年人, 宅基地房屋空置現(xiàn)象相當(dāng)普遍。樣本中, 農(nóng)村房屋完全自住的僅有33.0%, 自住為主、子女偶爾回家的占41.3%, 有空余房間出租的占20.8%, 完全空關(guān)的僅4.9%。雖然有些空置房屋用于出租, 但每間房租金最低僅有100元/月, 平均為460元/月, 收益不高。
總體來看, 上海農(nóng)村宅基地房屋利用效率不高, 居住功能呈現(xiàn)高度弱化趨勢(shì), 財(cái)產(chǎn)性功能也未能充分發(fā)揮。在這一背景下, 簡(jiǎn)單推進(jìn)“小村并大村”式的村莊歸并, 長(zhǎng)期來看可能無法從根本上解決農(nóng)村“空心化”“老齡化”的難題。
(三) 因政策過嚴(yán), 宅基地建房存在新建不許、翻建太難、修繕過繁的問題, 農(nóng)民合理需求長(zhǎng)期得不到滿足
一是新建房屋限制過死。不少農(nóng)戶家庭有兩個(gè)以上子女, 兒女長(zhǎng)大達(dá)到結(jié)婚年齡, 亟須改善住房條件, 但不少郊區(qū)對(duì)農(nóng)村宅基地建房政策規(guī)定非常嚴(yán)格, 農(nóng)民新建宅基地申請(qǐng)很少獲批。基層部門的解釋是, 一方面由于村莊規(guī)劃尚未編制完成, 宅基地自然無法落地, 鎮(zhèn)村就難以接受農(nóng)民的建房申請(qǐng), 另一方面隨著建設(shè)用地指標(biāo)管控越來越嚴(yán)格, 鎮(zhèn)村普遍缺少集體建設(shè)用地指標(biāo), 因此基層干部雖理解農(nóng)民的迫切需求但也不敢有所突破。
二是翻建房屋控制嚴(yán)格。調(diào)查顯示, 一些郊區(qū)農(nóng)民翻建宅基房, 首先由村民申請(qǐng), 經(jīng)村民代表會(huì)議同意, 然后報(bào)請(qǐng)鎮(zhèn)區(qū)相關(guān)部門批準(zhǔn), 進(jìn)行公示。由于嚴(yán)格控制翻建房屋的數(shù)量, 再加上不少村莊的宅基房是連排連體共墻結(jié)構(gòu), 翻建需要多家同時(shí)進(jìn)行, 因此農(nóng)民翻建申請(qǐng)需要很長(zhǎng)時(shí)間才能獲批, 再加上原拆原建不能“長(zhǎng)高長(zhǎng)胖”, 造成農(nóng)村翻建房屋的矛盾比較突出。
三是修繕房屋手續(xù)繁瑣。由于新建房屋政策不允許、翻建房屋長(zhǎng)時(shí)間排隊(duì), 不少農(nóng)民只能選擇修繕, 但目前有關(guān)修繕房屋的手續(xù)非常繁瑣。修繕房屋首先要經(jīng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估為危房, 才能申請(qǐng)修繕。一方面, 農(nóng)民申請(qǐng)危房評(píng)估需要自己支付高達(dá)6000元的評(píng)估費(fèi)用;另一方面, 由于評(píng)估周期較長(zhǎng), 房屋破損越來越嚴(yán)重。需要指出的是, 修繕不允許進(jìn)行整體翻建, 但小修小補(bǔ)無法解決房屋質(zhì)量的根本問題。
總體來看, 郊區(qū)農(nóng)民對(duì)住房翻建、新建的需求普遍強(qiáng)烈, 因政策限制難以滿足, 農(nóng)民普遍存在不滿情緒, 調(diào)查中有65.6%的受訪者對(duì)當(dāng)前宅基地和農(nóng)村建房政策表示不滿意 (其中30.2%對(duì)新批宅基地政策不滿, 31.7%對(duì)翻建政策不滿, 24.9%對(duì)修繕政策不滿) 。不少基層干部反映, 2007年修訂的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》實(shí)施10多年后, 許多規(guī)定已不適應(yīng)新形勢(shì)需要。符合建房條件的農(nóng)村人口計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、離婚戶的宅基地資格權(quán)、農(nóng)民建房中的占地面積和房屋高度控制標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題, 亟須修改完善。
(四) 因政策不明, 農(nóng)民退出宅基地存在政策
疑慮高、退出要價(jià)高、未來期望高的心理, 宅基地使用人身份構(gòu)成越來越復(fù)雜
一是農(nóng)民對(duì)宅基地退出政策普遍持觀望態(tài)度。調(diào)查顯示, 郊區(qū)群眾對(duì)宅基地政策存有疑惑, 對(duì)涉及自身權(quán)益的相關(guān)問題也持觀望態(tài)度: (1) 對(duì)宅基地權(quán)屬性質(zhì)認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確, 有73.8%的受訪者認(rèn)為屬于農(nóng)民自己所有, 20.3%認(rèn)為歸國(guó)家所有; (2) 近30%受訪者對(duì)宅基地退出抱觀望心態(tài), 40%受訪者不愿退出宅基地 (其中30%對(duì)未來政策亦有存疑) ; (3) 對(duì)村集經(jīng)濟(jì)組織政策有疑慮, 42.5%的受訪者對(duì)通過獲取補(bǔ)償放棄村集體資產(chǎn)份額沒有考慮清楚。
二是農(nóng)民對(duì)宅基地有償退出普遍要價(jià)較高。隨著郊區(qū)土地不斷增值, 特別是近郊地區(qū)宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能不斷凸顯, 農(nóng)民對(duì)退出宅基地的補(bǔ)償要求越來越高。調(diào)查顯示, 如果實(shí)施有償退出宅基地, 在愿意退出的受訪農(nóng)戶中, 90%以上希望按合適的面積換取城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)商品房, 或者按照征地標(biāo)準(zhǔn)拿到貨幣補(bǔ)償。如果按動(dòng)遷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)退出宅基地農(nóng)民進(jìn)行安置, 受訪農(nóng)戶對(duì)“按合適的面積到城鎮(zhèn)里換取產(chǎn)權(quán)商品房”的期望是折合為3套中等面積的商品房, 考慮到郊區(qū)房?jī)r(jià)水平, 相當(dāng)于1000萬元的貨幣價(jià)值。另外, 部分受訪農(nóng)戶所住房屋為2000年以后新建或翻建, 他們對(duì)退出宅基地的補(bǔ)償更高。
三是農(nóng)民對(duì)宅基地未來價(jià)值的預(yù)期不斷增高。上海作為特大型城市, 外來人口集聚所帶來的地價(jià)上漲效應(yīng)和租金收入效益, 使得農(nóng)民對(duì)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的預(yù)期逐漸增高。在城鎮(zhèn)化較快地區(qū), 宅基地除了滿足農(nóng)戶其自身居住需要外, 絕大多數(shù)農(nóng)戶將其用于商業(yè)用途或房屋租賃, 且已經(jīng)成為農(nóng)戶家庭收入來源的重要組成部分。由于上海在全國(guó)率先基本完成村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 實(shí)現(xiàn)了“村民變股東、資產(chǎn)變資本”, 村民手中的“土飯碗”逐漸變成“金飯碗”。調(diào)查反映, 在宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題方面, 73.8%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為屬于自己所有, 從而將宅基地歸為私有財(cái)產(chǎn)而抱有很高的期望價(jià)值, 75.7%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為子女應(yīng)該無條件繼承宅基地, 3%的受訪農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村一戶多宅的情況表示認(rèn)可其所具有的各項(xiàng)權(quán)利。
近年來, 農(nóng)戶戶內(nèi)成員身份發(fā)生了很大變化, 成員結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。隨著宅基地使用人戶籍身份構(gòu)成的復(fù)雜化, 將來推進(jìn)宅基地退出政策會(huì)越來越難。如果未能抓住有利窗口期制定出臺(tái)相關(guān)政策, 則會(huì)進(jìn)一步面臨政策執(zhí)行的高成本。
三、解決農(nóng)村宅基地房屋問題的對(duì)策建議
妥善解決上海農(nóng)村宅基地房屋問題, 喚醒農(nóng)村“沉睡的資本”, 激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力, 必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì), 既要與現(xiàn)有的政策法規(guī)體系相吻合, 積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 又要與上海超大城市郊區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng), 完善新農(nóng)村宅基地政策。
(一) 抓緊摸清底數(shù), 科學(xué)制定宅基地房屋戰(zhàn)略規(guī)劃
必須加強(qiáng)規(guī)劃的引領(lǐng)作用, 突出前瞻性, 對(duì)“三高沿線” (高壓輸電線走廊、高速公路、高鐵沿線等) 、生態(tài)敏感區(qū)、10戶以下的小型自然村落以及規(guī)劃撤并村, 要摸清底數(shù), 制定推進(jìn)集中居住方案和計(jì)劃。一是實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤, 采取“等量置換、等價(jià)交換”方法, 組織農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。二是探索宅基地本村平移或跨村平移, 在確保基本農(nóng)田總量不減少、建設(shè)用地指標(biāo)不增加的前提下, 促進(jìn)宅基地相對(duì)集中, 從而優(yōu)化農(nóng)村相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公建配套, 改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件。
(二) 強(qiáng)化分類施策, 不斷加大宅基地房屋政策扶持
針對(duì)農(nóng)民群眾對(duì)宅基地房屋的不同需求, 要緊緊圍繞“誰能建房”“在哪建房”“怎么建房”等現(xiàn)實(shí)難題, 注重分類施策, 實(shí)現(xiàn)保障戶有所居、宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益顯現(xiàn)、土地資源集約節(jié)約。針對(duì)房屋新建翻建, 必須明確資格權(quán)人是具有上海常住戶口的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 若確定為規(guī)劃撤并村的, 應(yīng)嚴(yán)格禁止新建翻建;若確定為規(guī)劃保留村的, 應(yīng)以統(tǒng)一建房為主、自主建房為輔的方式進(jìn)行, 財(cái)政資金予以適當(dāng)補(bǔ)貼, 并規(guī)范建筑高度和面積。市級(jí)層面要修訂完善相關(guān)管理辦法, 區(qū)級(jí)層面要根據(jù)實(shí)際制定實(shí)施辦法, 實(shí)現(xiàn)管理的常態(tài)化。針對(duì)退出宅基地房屋, 應(yīng)以政府為主導(dǎo), 搭建中介服務(wù)平臺(tái), 研究設(shè)計(jì)購房券、保障券政策, 在純農(nóng)地區(qū)開展試點(diǎn)探索, 由遠(yuǎn)及近逐步推廣。發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用, 由集體進(jìn)行出資回購, 利用退出的宅基地房屋發(fā)展鄉(xiāng)村民宿等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。有條件的地方可建立負(fù)面清單制度, 引入工商資本推行整建制宅基地房屋退出。針對(duì)農(nóng)民集中居住, 近郊城市化地區(qū)應(yīng)以進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)上樓安置為主;遠(yuǎn)郊地區(qū)在推進(jìn)上樓安置的同時(shí), 也可采取本村或跨村宅基地歸并的方式, 提升居住的集中度。
(三) 堅(jiān)守工作底線, 加強(qiáng)規(guī)范宅基地房屋建設(shè)管理
1. 牢牢把握工作底線。
一是尊重和保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)村宅基地房屋建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分, 事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益。要在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上, 充分聽取群眾的意見和建議, 了解群眾的真實(shí)意愿, 切實(shí)保障農(nóng)民住有所居, 進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。二是嚴(yán)格規(guī)范宅基地使用。根據(jù)中央一號(hào)文件有關(guān)要求, 進(jìn)一步探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制, 嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。
2. 注重土地集約利用。
農(nóng)民宅基地房屋建設(shè)必須本著集約用地的原則, 合理規(guī)劃和利用好每一寸土地, 要結(jié)合資源稟賦條件, 聯(lián)動(dòng)編制產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”, 生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”, 工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”, 項(xiàng)目、資金、人才“三方落實(shí)”的建設(shè)規(guī)劃。對(duì)一些“散、小、密”的居住點(diǎn), 要研究基本農(nóng)田平移的政策, 按照建設(shè)用地指標(biāo)不增加、基本農(nóng)田面積不減少的原則, 采取異地新建方式, 推進(jìn)村莊的適度集中, 將10戶以下的自然村逐步撤并, 引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃的集中居住點(diǎn)建房居住。
3. 科學(xué)處理好三個(gè)關(guān)系。
一是注重長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與短期需求相結(jié)合。要把準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)代要求, 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì), 科學(xué)制定農(nóng)村宅基地住房的專項(xiàng)規(guī)劃。要抓緊明確農(nóng)民宅基地建房資格權(quán), 進(jìn)一步明確農(nóng)民建房的人口、面積、高度等方面的操作標(biāo)準(zhǔn)。二是注重整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。利用重點(diǎn)區(qū)域的突破和典型示范的擴(kuò)散效應(yīng), 選擇群眾積極性高、基礎(chǔ)條件較好的村莊先行試點(diǎn), 積累經(jīng)驗(yàn), 以此帶動(dòng)農(nóng)村宅基地建房整治工作全面開展。三是把握好國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間關(guān)系。根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定, 宅基地所有權(quán)屬于村集體, 使用權(quán)和地上房產(chǎn)均屬于農(nóng)民個(gè)人。在加強(qiáng)規(guī)范農(nóng)村宅基地建房管理的同時(shí), 還要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求, 加大對(duì)農(nóng)村困難農(nóng)戶的保障和救助, 對(duì)符合一定條件的農(nóng)戶, 采取自建房補(bǔ)貼、共建共有產(chǎn)權(quán)、提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等多種方式, 解決農(nóng)村困難群眾對(duì)改善住房條件的需求, 進(jìn)一步推進(jìn)村莊更新。
4. 完善基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)。
針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施老化、陳舊等問題, 政府部門要專項(xiàng)撥付農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)和維修資金, 大力實(shí)施村莊更新工程。一是按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)與上海國(guó)際化大都市相適應(yīng)的要求, 改造和建設(shè)村莊及周邊的基礎(chǔ)設(shè)施, 如農(nóng)村道路主干道要擴(kuò)展至8米, 采用黑色瀝青路面, “五線”要入地, 生活污水全部收集處理, 鋪設(shè)管道天然氣等, 形成交通便捷、配套齊全、生態(tài)宜居的生產(chǎn)生活條件。二是修繕、翻建或新建農(nóng)民住房, 形成具有江南水鄉(xiāng)特色, 建筑風(fēng)格協(xié)調(diào)又各具特點(diǎn)的宜居宜業(yè)的農(nóng)村住房。有條件的地方可以把農(nóng)民住房更新引進(jìn)社會(huì)資本搞民宿, 或者成為農(nóng)村眾創(chuàng)空間。三是改建或擴(kuò)建農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和配套用房, 形成以人為本、方便辦事、促進(jìn)發(fā)展、豐富生活的公共服務(wù)體系, 建成基本滿足農(nóng)民物質(zhì)文化生活需要的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、體育、購物等站點(diǎn) (室) , 設(shè)立農(nóng)村居民辦事受理點(diǎn), 有條件的地方還可以設(shè)立文化禮堂、村史館等, 搞好農(nóng)村歷史文物的保護(hù)修繕, 留住鄉(xiāng)愁、保住根脈。
(四) 堅(jiān)持穩(wěn)步有序, 探索推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革創(chuàng)新
1. 抓緊開展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證。
結(jié)合上海郊區(qū)實(shí)際, 因地制宜、分類指導(dǎo), 加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證, 依法確認(rèn)農(nóng)民的宅基地使用權(quán), 有效解決土地權(quán)屬糾紛。
2. 探索宅基地資格權(quán)有償退出機(jī)制。
對(duì)農(nóng)民持有《農(nóng)村居民宅基地使用證》的閑置農(nóng)村住宅, 鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民永久性退出宅基地資格權(quán), 根據(jù)其使用證上登記的合法面積, 按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予貨幣化補(bǔ)償, 其閑置房屋予以拆除或由集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展經(jīng)濟(jì);對(duì)于宅基地使用證上登記的合法面積大于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的農(nóng)戶, 應(yīng)當(dāng)采取部分有償退出的方式, 鼓勵(lì)其按照新的標(biāo)準(zhǔn)翻建, 減少的面積可獲得貨幣化補(bǔ)償;對(duì)于不愿有償退出的農(nóng)戶, 應(yīng)當(dāng)允許其在符合規(guī)劃的前提下按原面積進(jìn)行翻建。
3. 設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村樣板宅基房。
按照各區(qū)村莊整體規(guī)劃, 可聘請(qǐng)專業(yè)設(shè)計(jì)師開展對(duì)農(nóng)村宅基房設(shè)計(jì), 設(shè)計(jì)要具有前瞻性和實(shí)用性, 要體現(xiàn)區(qū)域農(nóng)村風(fēng)貌和鄉(xiāng)村韻味。樣板宅基房要充分考慮農(nóng)民的訴求, 針對(duì)農(nóng)民不同訴求, 設(shè)計(jì)多種類型、不同價(jià)值層次的農(nóng)村宅基地房屋供農(nóng)民自行選擇。
4. 體現(xiàn)特色村特色風(fēng)貌。
對(duì)各區(qū)的村域特色進(jìn)行系統(tǒng)分類, 以留下鄉(xiāng)韻、記住鄉(xiāng)愁、傳承鄉(xiāng)脈為目標(biāo), 引導(dǎo)村莊特色化發(fā)展, 可細(xì)化為建筑特色、環(huán)境特色、景觀特色、產(chǎn)業(yè)特色等, 建筑風(fēng)格要與特色村相契合, 體現(xiàn)出特色村的特色風(fēng)貌。（作者：方志權(quán) 張晨）
