基于對PPP不同融資路徑特征及風險分析, 提出通過明確風險分擔主體、制定合理融資決策、完善風險控制機制、健全法律法規體系等措施完善特色小鎮PPP融資。
 

 

1 PPP融資路徑概述

在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中, 財政部定義PPP (Public-Private Parterships) 模式是為了更好地提供公共產品和服務, 政府和社會資本共同推動這一方面的建設, 形成穩定聯系。政府部門主要負責公共產品和服務的監管, 以保證公眾能夠實現最大利益。發改委定義PPP為政府通過改變提供公共產品和服務的模式, 達到提高公共產品供給效率的目的。政府和企業之間是一種長期的合作關系, 這類合作有助于提高公共產品和服務的經營效率和供給效率。
 

1.1 租賃—建設—經營 (LBO)

LBO (Lease-Build-Operate) 是私人部門對于已經存在的政府工程運用自有資金進行擴建并經營。私人部門向政府交納租金, 獲取報酬的方式通過合同的方式明確。這樣的制度安排可以有效避免國有資產流失, 同時又能提高公共服務和產品的供給效率。
 

1.2 建設—轉讓—經營 (BTO)

BTO (Build-Transfer-Operate) 指私人部門投資公共基礎設施建設, 建成后基礎設施所有權移交給政府, 政府部門按照合同規定, 將基礎設施租賃給私人部門長期使用, 在合同期內私人部門通過向使用者收費的方式收回投資成本并獲得合理報酬。
 

1.3 建設—經營—轉讓 (BOT)

BOT (Build-Operate-Transfer) 指私人部門投資建設項目, 建成后在規定期限內擁有并經營該項目, 并通過向用戶收費的方式獲得回報。期限結束后, 公共基礎設施所有權歸政府所有。BOT與BTO相似, 但在轉讓給政府部門前遇到的法律和債務問題會比BTO模式多[2]。目前, BOT是最常見的公私合作形式。
 

1.4 購買—建設—經營 (BBO)

BBO (Buy-Build-Operate) 指政府將公共基礎設施出售給有能力對該項目進行改造和經營的私人部門。私人部門獲得資產后擁有永久性經營權。與其他特許權授予一樣, 在出售前的談判中, 政府部門會對基礎設施的服務定位和安全質量問題在合同中作出規定, 以實現其對公共產品服務領域的控制。
 

1.5 建設—擁有—經營 (BOO)

BOO (Build-Own-Operate) 指私人部門投資建設基礎設施, 建成后的基礎設施歸私人部門所有, 但是作為公共產品的供給方, 私人部門會受到政府的監管, 接受政府在價格、產品服務質量等方面的規制。

PPP的這些基本形式可以用來建設新項目, 也可以用來改造存量項目。當政府公共產品和服務供給不能滿足公眾需求時, 就需要私人部門加入, 以提高供給效率。當公共項目運營能夠帶來利益時, 私人部門就會有動力參與項目。此時, 政府與私人部門合作共同建設公共項目最為合適。
 

2 特色小鎮PPP融資風險因素識別

投資人、政府、財團或銀行等主體會參與到特色小鎮PPP融資中, 項目展開過程面臨六種風險。
 

2.1 政策風險

政策變動會使項目處于風險之中, 典型的例子就是立項和建設初期項目合法合規, 政策調整后項目不符合現有政策規定, 從而導致項目延宕甚至是終止。在跨國投資特色小鎮項目中, 這類風險是要被首先評估的, 項目周期越長, 風險越大。國內政策風險主要體現在特色小鎮開發建設標準、規范和要求等政策規定的不持續性以及優惠政策不能充分落實。
 

2.2 市場風險

企業面臨市場供求變動, 風險隨之而來。當企業沒有完全收回投資時, 如果市場上出現了同質低價產品, 無疑會使項目受到威脅。一般說來, 政府支持下的特色小鎮項目具有一定的壟斷性, 短期內風險不突出, 但是當技術進步導致產品被淘汰時, 市場風險就無法規避,
 

2.3 技術風險

技術風險主要源于特色小鎮內部投資主體環境認知能力和適應能力有限以及運營團隊不穩定。通常情況下, 項目會延期, 這樣一來項目經營期會被相應壓縮, 從而使回報下降, 有時項目會無限期終止。
 

2.4 融資風險

融資風險指回報率因通貨膨脹、利率及匯率等因素變動造成的不確定性。特色小鎮開發建設過程中, 易因開發主體缺乏相關投資和運營經驗引發投資成本遠超預算或因經營不善導致現金短缺等風險。
 

2.5 產業風險

特色小鎮的精髓在于其產業特色, 目前國內特色小鎮同質化問題突出。特色小鎮必須符合國家和地方經濟社會發展方向, 產業發展與主流方向相違背會直接影響項目建設, 甚至會使項目淪為爛尾項目。
 

2.6 無法避免的外力風險

與其他項目一樣, 特色小鎮項目也會面臨各種自然災害等不可抗力的影響, 一旦發生, 損失巨大。這種風險是不可控的, 企業可以采取參保的方式將風險轉移給保險公司, 減少損失。
 

3 特色小鎮PPP融資路徑風險管理

3.1 明確風險分擔主體

PPP項目中政府扮演著重要角色, 尤其是在項目建設前期和中期。政府應從制度層面進行宏觀把控和安排, 對項目實施全過程監督。應當注意的是, 政府發揮著至關重要的作用, 并不意味著政府對所有事項大包大攬, 政府應與社會資本明確劃分權責, 各司其責, 協同做好工作。借鑒國外經驗, 政府相關部門應下放權力, 盡可能發揮市場本身的調節功能, 及時做好風險預防和應急處理, 使風險最小化, 可引入第三方機構參與特色小鎮PPP融資的執行, 通常來講, 這些機構所扮演的角色包括但不限于技術支撐、能力提供、政策咨詢等。
 

3.2 設計合理融資策略

特色小鎮PPP融資初期應明確社會資本以何種方式參與項目及獲得收益和補償, 可以通過設置特許經營權的形式, 也可以通過支付可行性缺口補助的形式, 具體形式根據實際需要靈活選擇。政府應不斷提升總體規劃能力。社會資本應主動跟政府商討盈利規劃, 并在建設過程中合理壓縮成本, 提高項目效益。
 

3.3 健全風險控制機制

總的來講, 風險控制方法有兩類, 一種是規避風險, 即采取適當策略, 使不利情況出現的概率大大下降;一種是分擔風險, 即事前約定風險出現時各方如何分擔損失。具體說來, 一是規避政策風險。跨國投資項目應爭取政府賦予的特權, 從而規避政策變動帶來的損失。同時, 還可以通過尋求擔保的形式規避風險。國家應在財政政策和貨幣政策方面多下功夫, 預測特色小鎮可能面臨的利率風險、通脹風險、融資風險和匯率風險, 提高融資效率, 確保PPP融資下特色小鎮建設能夠順利完成。二是分擔市場風險。市場總是處于變動之中, 特色小鎮的發起人和參與人應當共同承擔由此產生的風險。三是避免融資風險。資金需分步融入, 從而降低整個項目成本, 同時要重視對產品價格的約定, 充分考慮通脹等因素的影響。四是強化過程監督, 降低技術風險。應提高特色小鎮項目技術能力, 積極引進新技術, 規避傳統施工風險。五是通過參保減小不可抵抗外力風險損失。
 

3.4 健全法律法規體系

特色小鎮PPP融資項目順利進行, 僅僅依靠政府的承諾是不夠的, 還要依托于具有保障性的法制構建和體制健全。只有相關的法律制度完全構建起來, 才能保證發展的健康和合規。

當前PPP的規模不能滿足基建投資需求。根據財政部、統計局的數據, 2016年地方一般公共預算支出16萬億元, 按照10%的支出限制, 有1.6萬億元可用于PPP政府付費, 加上3.6億元的預算內資金, 能夠用于基礎設施建設的資金為5.2萬億, 而同期基礎設施建設投資為15萬億元, 資金缺口較大。有些財政能力較弱的地區, 單個大型項目投資可能就超過了10%的上限。PPP是融資平臺被禁后中央大力推廣的融資模式, 但由于規模不足、流程復雜等原因, 在強大的基建融資壓力下, 地方政府有強烈的繞道融資需求。2017年5月28日, 財政部出臺“87號文”, 對地方政府的違規融資行為進一步規范。根據財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南 (試行) 》, PPP項目操作流程包含識別、準備、采購、執行、移交5個階段, 共19個步驟, 任何一個步驟出現問題都可能導致項目失敗。同時, PPP項目落地周期長, 財政部第一批示范項目平均落地周期約15個月, 雖然第三批項目落地周期明顯加快, 但也需要11個月左右。另外, 物有所值評價、財政承受能力論證以及公開招標都是對地方政府融資行為的約束。(作者：吳婧)