特色小鎮建設在杭州乃至中國方興未艾。2016年7月住建部、國家發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》指出, 到2020年, 我國將培育1000個左右特色小鎮, 各地要依據特色資源優勢和發展潛力, 科學確定培育對象, 防止一哄而上、千鎮一面。
自2015年浙江省委省政府提出創建特色小鎮戰略以來, 杭州特色小鎮建設煥發蓬勃張力, 在推動經濟社會發展方面起到了積極作用。
供給側改革背景下的杭州特色小鎮建設
特色小鎮發軔于浙江并非偶然。浙江從上個世紀八十年代起就一直探索“小產業、大市場”模式, 逐步形成“一鎮一品”的“塊狀經濟”, 而后又陷入產業鏈層次低、產品結構散亂、自主創新能力弱、產能過剩的巢穴中。2015年底, “供給側改革”成為高層講話中的高頻詞。結構性改革旨在調整經濟結構, 使要素實現最優配置, 提升經濟增長的質量和數量。而特色小鎮的建設正是對原有“塊狀經濟”增長方式的創新與提升, 解決經濟增長過程中的動能轉換問題。
強有力的政策支持是提升小鎮競爭力的保障, 杭州特色小鎮建設的政策效應較為明顯。省市相繼出臺了特色小鎮規劃建設的《指導意見》和《實施意見》, 對于特色小鎮的用地指標給予50~60%的配套獎勵, 特色小鎮新增財政收入上交省、市財政部分實現“三免兩減半”, 同時針對特色小鎮內眾創空間、企業孵化器等方面出臺相應的扶持政策。2017年, 45個特色小鎮, 工業總收入入住企業35214家, 實現工業總收入1971億元, 服務總收入2483.82億元, 稅收358億元, 初步形成一批以信息經濟、高端裝備制造業、旅游休閑、時尚健康為特色的產業集群。
杭州特色小鎮的“特”主要體現在產業定位上。如余杭夢想小鎮, 以國家四大科技城之一的未來科技城為依托, 為大學生創新創業提供政策支持, 孵化大學生的創業夢想;西湖龍塢茶鎮是龍井茶的產地之一, 以茶文化為主題, 延伸產業鏈, 提升傳統特色產品的附加值。與傳統產業園區只具有單一生產功能不同, 杭州特色小鎮突出主題性與功能綜合性, 產業功能區與生活休閑區、生態旅游區融為一體。同時, 創新要素不斷疊加, 形成融合產業鏈、生態鏈、人才鏈、資金鏈、服務鏈于一體的創新創業生態系統, 推動了創新創業氛圍的營造。
特色小鎮建設存在動能轉換問題
當前, 特色小鎮建設受到了地方政府的廣泛關注和高度重視。然而, 通過特色小鎮建設, 能否實現空間要素的高度聚合、產業的清晰定位、理順政社關系, 創新地方政府治理模式, 仍值得深思。
產業定位趨同化明顯。雖然每個小鎮都有細分化的產業定位, 但是從全省乃至全國范圍內來看, 仍然存在產業定位趨同化趨勢。如杭州定位為高端裝備制造為主導產業的小鎮有7個, 若引進的產業細分化不夠, 則很難形成產業集聚與人才集聚。
政府的主導性過強。在特色小鎮建設中, 項目申報、規劃導入、業態引入、環境提升、服務完善等環節幾乎都是政府主導, 資金支持與政策扶植等方面也高度依賴政府, 這在一定程度上會弱化市場“這只手”的選擇性與自適應性。同時, 政府的過多介入會導致資金往往會流向易產生短期政績的地方, 而忽視小鎮長遠的規劃與建設。
特色小鎮建設關注“投資”而不是“產業”。《意見》強調, “特色小鎮原則上3年內要完成固定資產投資50億元左右 (不含住宅和商業綜合體) , 所有特色小鎮要建設成為3A以上景區”。這一考核標準促使地方政府通過“做地”盡全力完成固定資產投資任務, 導致特色小鎮建設又走回了傳統城鎮化的老路, 依靠整理土地來帶動投資, 依靠項目建設來招商引資。而對于核心要素——特色產業如何凸顯“特色”, 卻缺乏深度的思考。
小鎮發展空間聚合度不夠。地處城市中心的特色小鎮有產業有資金但是土地約束性強, 人文社區建設較難。地處區縣的特色小鎮有產業但是人才的吸引較困難, 特別是吸引高層次的人才就業創業較難。小鎮由于人口較少, 公共服務的配套成本較大, 為小鎮發展帶來資金瓶頸。
特色小鎮如何凸顯“特色”?
特色小鎮畢竟是鎮不是城, 雖然在政策、自然環境、人文積淀等方面具有一定優勢, 但發展空間仍然受限。美國學者凱茲和沃什伯恩曾通過研究指出:“那些發展勢頭良好的小鎮, 大都是大都市區經濟活動的一部分, 而不是自給自足的孤島。”要厘清特色小鎮與城市發展是融合、互補的關系, 若孤立, 則難以持續發展。
要注重產業規劃和產業生態營造。在與外部區域的競爭中, 小鎮的特征優勢并不明顯, 要素融合性并不強。一方面, 要制定專業的產業規劃, 業態不用太復雜, 但需深耕。選擇有前瞻性的、能形成錯位競爭的產業進行布局和推動, 與其它特色小鎮形成差異競爭優勢與協作發展。另一方面, 小鎮不缺產業, 缺的是可銜接、可循環和可融合的產業生態。要重視打造特色產業的生態, 實現人才、科研院所、高等院校、龍頭企業等資源和要素的鏈接與融合。
要優化特色小鎮的政策引導和評價機制。當前特色小鎮政策引導和評價機制較為注重固定資產投資和土地的整理開發, 對產業專業化集聚并無顯著的引導作用。在評價機制上要增加人才引進種類與數量、技術改造升級投資占比、研發投資占比等“軟投資”指標。要充分發揮政府資金在推動產業集聚與人才集聚方面的引導作用, 并考量單位畝產GDP和畝產土地產生的稅收, 提升土地總體利用價值和利用效率。
要強化市場機制和社會力量的作用。一是小鎮運營開發模式探索市場化路徑。自項目申報期就明確非政府類投資主體, 以市場化機制引領小鎮發展。二是政企合作, 推動小鎮的生態建設。政府可在產業集聚區通過有效的規劃試行循環經濟產業園, 使企業形成低消耗、低排放、高效率的生態型資源循環發展的經濟模式。
特色小鎮建設要與城市設計相融合。2017年, 杭州被住建部列為全國20個城市設計試點城市之一, 城市發展將更加注重凸顯城市文脈和城市性格, 避免“千城一面”現象。同樣, 特色小鎮建設也要避免“千鎮一面”的結果, 從建筑風格設計、功能設計、配套設施到文化挖掘, 都要注重特色打造。(作者：陳宇)
