鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時期指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要行動指南, 水利作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施, 是支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的根本保障。在闡述水利支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施重要作用的基礎(chǔ)上, 分析了當(dāng)前與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)相比, 水利發(fā)展現(xiàn)階段面臨的主要問題, 從加強鄉(xiāng)村防洪、農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)村供水等方面提出了相關(guān)建議。

 

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局作出的重大決策。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 (以下簡稱《意見》) , 對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署。2018年7月, 經(jīng)黨中央、國務(wù)院審定, 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》 (以下簡稱《規(guī)劃》) 正式發(fā)布, 進一步對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃, 特別是明確了水利在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主要任務(wù)和工作重點, 是未來一段時間水利工作落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要依據(jù)和行動指南。
 

1 水利對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有不可替代的支撐作用

《意見》提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總目標(biāo)。水利作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)設(shè)施, 在防范抵御洪澇災(zāi)害、改善農(nóng)業(yè)灌溉條件、保障農(nóng)村飲水安全、美化農(nóng)村人居環(huán)境、保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等方面具有不可替代的導(dǎo)引和支撐作用。
 

(1) 水利是產(chǎn)業(yè)興旺的前提條件。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。水利是農(nóng)業(yè)的命脈, 對占我國國土面積52.5%的干旱和半干旱地區(qū)而言, 水是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要制約因素。俗話說, “收多收少在于肥, 有收無收在于水”。水是連接土壤-作物-大氣系統(tǒng)的介質(zhì), 是影響作物生長過程、產(chǎn)量和品質(zhì)的基本要素。水的收支平衡是作物優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的前提條件。對于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑觀光農(nóng)業(yè)等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè), 水利更是重要的基礎(chǔ)設(shè)施條件。構(gòu)建節(jié)水高效的農(nóng)田灌排體系和配套完善的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施, 是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的前提條件。
 

(2) 水利是生態(tài)宜居的構(gòu)成要素。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素, 是良好的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的組成部分。擇水而居、臨水而憩自古以來是人們對高品質(zhì)宜居生活的追求, 也是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展需要重點考慮的因素 (2013年12月12日, 習(xí)近平總書記在北京舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出“要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光, 讓城市融入大自然, 讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。”) 。河流、湖泊、水庫、池塘等濕地常被稱為“地球之腎”, 不僅具有自然生態(tài)價值, 而且具有溫潤局部小氣候、吸收空氣有害成分、自然凈化等功能, 可以調(diào)節(jié)溫濕度、凈化空氣, 增強居住舒適感。依托現(xiàn)有水系脈絡(luò), 推動庫河湖池水系連通工程建設(shè), 加大農(nóng)村坑塘水系治理力度, 是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實現(xiàn)生態(tài)宜居的構(gòu)成要素。
 

(3) 水利是鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要載體。中華民族悠久的文明史是一部興水利、治水患、除水害的歷史。水利作為突出的公益性事業(yè), 與老百姓日常生活息息相關(guān), 提供防洪、供水、灌溉等不可或缺的公共產(chǎn)品。水利基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度、制度的健全程度和管理的現(xiàn)代化程度, 相當(dāng)程度上體現(xiàn)了社會文明程度。全面實施河長制以來, 各地充分引導(dǎo)群眾自治自管, 將河長制的有關(guān)工作要求納入村規(guī)民約, 規(guī)范民風(fēng)民俗, 培育良好習(xí)慣, 著力糾正農(nóng)村亂扔垃圾、亂排污水等陋習(xí), 廣泛動員廣大村民群眾參與, 營造全社會關(guān)心保護河流的良好氛圍。水利是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容, 更是培育鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要載體。
 

(4) 水利是治理有效的生動實踐。現(xiàn)有的基層水利服務(wù)體系, 充分體現(xiàn)了自治、法治、德治“三治”相結(jié)合的特點, 是保障農(nóng)村水利設(shè)施有效供給, 實現(xiàn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的生動實踐。以農(nóng)民用水戶協(xié)會為例, 根據(jù)《社會團體登記管理條例》規(guī)定, 由全體用水戶按民主選舉、民主議事、民主決策方式, 組建不以營利為目的的互助服務(wù)性民間社團組織。它是一種完全自主管理的自治管水組織, 充分體現(xiàn)了公眾參與基層民主管理的實質(zhì)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 需要充分發(fā)揮農(nóng)民的主導(dǎo)地位, 最大限度地調(diào)動群眾的積極性、創(chuàng)造性、參與性。
 

(5) 水利是生活富裕的基礎(chǔ)保障。水利基礎(chǔ)設(shè)施條件及運行管理水平, 直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的防洪安全、糧食安全、供水安全、生態(tài)安全。在各地積極推進美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的新階段, 中小河流治理、村莊溝塘整治、高效節(jié)水灌溉、水土保持、水環(huán)境治理等水利項目, 是培育發(fā)展鄉(xiāng)村度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗等高附加值產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施保障, 對于增強農(nóng)民自我發(fā)展能力、挖掘農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入增長潛力, 具有重要的支撐保障作用。
 

2 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的水問題

與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)和《規(guī)劃》提出的任務(wù)要求相比, 水利改革發(fā)展任重道遠, 面臨以下幾個突出水問題[6,7,8]。

(1) 與大江大河防洪相比, 鄉(xiāng)村防洪減災(zāi)能力相對不足。中華人民共和國成立以來, 尤其是1998年大水以來, 我國大力開展了大江大河堤防加高加固、河道疏浚與整治、控制性水庫和蓄滯洪區(qū)等防洪工程體系建設(shè), 大江大河主要防洪河段防洪能力明顯提高。與大江大河的防洪建設(shè)相比, 中小河流仍然是防洪薄弱環(huán)節(jié) (據(jù)統(tǒng)計, 目前中小河流水災(zāi)損失約占全國水災(zāi)損失的80%, 中小河流洪水災(zāi)害和山洪災(zāi)害傷亡人數(shù)占全國水災(zāi)傷亡人數(shù)的2/3以上) 。近年來, 經(jīng)過中小河流治理項目實施, 城區(qū)河道堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高, 人口居住相對分散的農(nóng)村成為防洪最薄弱環(huán)節(jié)。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部, 同一河流不同防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防相連, 河道泄洪能力差異容易出現(xiàn)河勢的急劇變化。一些堤防的防洪標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不及時, 危及堤防安全, 導(dǎo)致洪災(zāi)發(fā)生。2016年7月20日凌晨, 河北省邢臺市大賢村河水暴漲漫堤, 全村被大水淹沒, 洪災(zāi)造成邢臺市死亡34人、失蹤13人。邢臺市七里河自東向西穿過市區(qū), 在邢臺市區(qū)內(nèi)河道很寬, 并且經(jīng)整治改造已成為景觀河道, 而河道出市區(qū)到大賢村東南邊, 到村口大賢橋處迅速大幅收窄, 加之河道內(nèi)因鋪設(shè)熱力管線被渣土和熱力管嚴(yán)重堵塞, 通過能力只有40 m3/s左右。造成七里河上游580 m3/s的來水流量, 在大賢橋處形成大洪水, 漫過河堤決口, 導(dǎo)致了洪水安然穿過城市, 出了城卻肆虐了鄉(xiāng)村的慘痛教訓(xùn)。
 

(2) 與工業(yè)及生活節(jié)水相比, 農(nóng)業(yè)高效節(jié)水潛力發(fā)揮不夠。人多水少、水資源時空分布不均, 是我國基本國情和水情, 節(jié)約用水一直以來也是社會關(guān)注的熱點問題。工業(yè)用水和城鎮(zhèn)生活用水區(qū)域相對集中, 節(jié)約用水技術(shù)、工藝、設(shè)備、器具等推廣難度較小、應(yīng)用程度較高, 取得了突出成效。“十二五”期間, 全國大中城市生活節(jié)水器具普及率達到80%以上, 萬元工業(yè)增加值用水量大幅下降。農(nóng)業(yè)作為我國第一用水大戶, 約占全國總用水量的2/3 (2016年最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果顯示:2016年全國總用水量6 040.2億m3。其中, 生活用水占總用水量的13.6%, 工業(yè)用水占21.6%, 農(nóng)業(yè)用水占62.4%, 人工生態(tài)環(huán)境補水占2.4%。) , 農(nóng)業(yè)缺水與用水方式粗放的情況并存, 農(nóng)田灌溉水利用率只有50%左右。2011-2017年全國工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水效率情況見表1, 與工業(yè)節(jié)水成效相比, 農(nóng)業(yè)節(jié)水空間十分巨大。
 

表1 2011-2017年全國工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水效率變化情況

注:數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》 (2011-2017) , 水利部《中國水資源公報》 (2011-2017) 。
 

(3) 與城鎮(zhèn)供水安全相比, 農(nóng)村飲水安全鞏固提升不易。改革開放以來, 我國城鎮(zhèn)供水設(shè)施迅速發(fā)展, 形成了比較完善的城鎮(zhèn)供水體系。各地政府將城鎮(zhèn)后備水源地、應(yīng)急水源地建設(shè)放到與糧食安全生產(chǎn)同等重要的位置, 以保障人民群眾飲用水的絕對安全。自2005年實施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)以來, 共解決了5.2億農(nóng)村居民和4 700多萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題, 目前已進入農(nóng)村飲水安全鞏固提升新階段。因受水源穩(wěn)定度低、農(nóng)村居民實際用水量普遍偏小、缺乏合理的水費運行機制、工程維修和養(yǎng)護經(jīng)費不足等多方面因素影響, 農(nóng)村供水仍存在保障不穩(wěn)定、水質(zhì)達標(biāo)率偏低等問題, 建立農(nóng)村安全飲水工程長效運行機制任重而道遠。
 

(4) 與水庫及河湖管理相比, 村莊溝塘治理保護壓力不小。水庫及河湖管理一直以來是水利工作的重中之重。截止到2018年7月, 全國31個省、區(qū)、市所有江河的河長都明確到位, 省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制組織體系基本建成, 水庫及河湖管理保護責(zé)任進一步明確、制度進一步完善、成效進一步突顯。與水庫及河湖管理保護相比, 農(nóng)村溝塘治理保護責(zé)任主體尚未明確, 治理體系尚不完善。受相當(dāng)部分農(nóng)村生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)廢棄物任意排放等問題影響, 村莊溝塘污染源頭具有涉及面廣、成因復(fù)雜、隨機性大等特點, 加之溝塘水量小、流速慢, 納污容量小、稀釋自凈能力弱, 治理保護難度非常大。
 

(5) 與水利建設(shè)成效相比, 農(nóng)村水利改革攻堅困難不少。2011年中央一號文件強調(diào)把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域以來, 水利建設(shè)投資規(guī)模逐年擴大, 172項節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)加快推進, 水利基礎(chǔ)設(shè)施保障能力顯著增強, 水資源利用效率和效益明顯提高, 生態(tài)環(huán)境持續(xù)得到改善。與近年來水利建設(shè)取得的顯著成效相比, 水利改革因涉水環(huán)節(jié)多、利益牽扯面廣、協(xié)調(diào)難度大, 進展相對滯后。尤其是農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革等農(nóng)村水利改革, 受農(nóng)業(yè)稅費改革、農(nóng)業(yè)比較效益偏低等因素影響, 涉及到全體農(nóng)民的切身利益, 改革推進難度大, 需要提高針對性和可復(fù)制性, 馳而不息、久久為功。
 

3 相關(guān)建議

水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的首要條件, 是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐, 是改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活環(huán)境不可分割的保障系統(tǒng)。從貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 加快水利改革發(fā)展的角度出發(fā), 提出以下建議。

(1) 妥善協(xié)調(diào)城市防洪和農(nóng)村防洪的關(guān)系。樹立城市農(nóng)村一盤棋思想, 統(tǒng)籌解決農(nóng)村防洪設(shè)施不健全、防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低的現(xiàn)狀。辯證對待防洪標(biāo)準(zhǔn)高低與災(zāi)害損失大小的問題, 合理統(tǒng)籌城市與農(nóng)村防洪標(biāo)準(zhǔn)的差異。兼顧不同地區(qū)、不同行業(yè)、上下游、左右岸, 統(tǒng)籌規(guī)劃城市與農(nóng)村的防洪標(biāo)準(zhǔn)、堤防等級, 避免出現(xiàn)近年來由于城市防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高, 導(dǎo)致農(nóng)村洪災(zāi)風(fēng)險加劇的“馬太效應(yīng)”。尤其是連接城市與農(nóng)村的過渡地帶, 面臨不同防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防銜接問題, 亟需著力補齊農(nóng)村防洪減災(zāi)的短板。
 

(2) 更多注重市場化方式推行農(nóng)業(yè)高效節(jié)水。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水, 將節(jié)水優(yōu)先的理念真正落實到田間地頭。繼續(xù)發(fā)揮政府在高效節(jié)水戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、市場監(jiān)管等方面的宏觀指導(dǎo)作用, 更多利用市場方式推廣實施農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)和措施。創(chuàng)造有利于市場自我調(diào)節(jié)、資源合理配置、資金優(yōu)化組合的農(nóng)業(yè)高效節(jié)水實施政策環(huán)境, 激發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水的內(nèi)生動力, 促進“要我節(jié)水”變?yōu)?ldquo;我要節(jié)水”, 形成農(nóng)業(yè)節(jié)水的合力。從根本上改變過去農(nóng)業(yè)高效節(jié)水項目政府一手包辦、村集體只爭取不投入、農(nóng)戶只使用不管護的局面。
 

(3) 因地制宜推進農(nóng)村飲水安全鞏固提升。農(nóng)村飲水安全鞏固提升, 是在“十二五”末全面解決農(nóng)村飲水安全問題的基礎(chǔ)上, 對農(nóng)村飲水安全工作成果鞏固、成效提升的重大部署。堅持實事求是, 因村施策、因戶施策, 統(tǒng)籌分散供水和集中供水的實效性、可行性、經(jīng)濟性, 宜集中則集中, 宜分散則分散, 不唯數(shù)據(jù)論、不搞一刀切, 合理提高農(nóng)村飲水集中供水率、自來水普及率。加強水量水質(zhì)在線監(jiān)測能力建設(shè), 充分發(fā)揮政府對農(nóng)村供水公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管職能, 努力提高農(nóng)村供水保證率和水質(zhì)達標(biāo)率。
 

(4) 努力推動農(nóng)村溝塘管護河長制全覆蓋。圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施, 全面推動河長制組織體系延伸進村、入組, 推進農(nóng)村溝塘水環(huán)境保護管理河長制全覆蓋, 最終實現(xiàn)所有水域河長制全覆蓋。推進農(nóng)村水權(quán)確權(quán)登記, 發(fā)揮村民自治組織作用, 承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)水塘、溝渠治理的落實和督查, 推進水塘、溝渠淤泥整治、生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)改善等水環(huán)境治理工作, 從源頭實現(xiàn)治水管水常態(tài)化。把農(nóng)村水環(huán)境治理好、管理好、保護好, 切實改善農(nóng)村人居環(huán)境水平, 讓群眾百姓切身感受鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施帶來的幸福感、獲得感。
 

(5) 協(xié)同發(fā)力統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。水資源的稀缺性、農(nóng)業(yè)用水的低效性決定了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的必要性和緊迫性, 農(nóng)業(yè)比較效益低的現(xiàn)狀和不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等改革原則決定了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的艱巨性和復(fù)雜性。農(nóng)業(yè)水價綜合改革表面上看是推進資源價格改革、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制的“面子”措施, 實質(zhì)上是落實節(jié)水優(yōu)先、解決農(nóng)業(yè)水資源利用效率低的“里子”問題, 面臨計量設(shè)施建設(shè)、價格形成機制、計價收費模式、價格承受能力、補貼獎勵措施等瓶頸, 需要發(fā)改、財政、水利、農(nóng)業(yè)等各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合, 合力推進, 為農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造有利的政策、技術(shù)和市場環(huán)境。(作者：吳強 劉汗)