近年來, 中國城鎮化進程不斷加快, 城鄉一體化進一步深入, 但同時一些如鄉村空心化、公共服務滯后、發展動力不足等問題也逐漸凸顯, 傳統的鄉村治理體系已無法適應城鎮化發展要求。河南是一個人口和農業大省, 一些問題表現更為顯著。為解決上述問題, 中央提出鄉村振興的戰略規劃。實施鄉村振興戰略, 有效的鄉村治理是前提, 應盡快建立適應經濟社會發展的新的鄉村治理體系。在政策導向上, 要注意頂層設計與區域實際相協調;在治理方式上, 積極探索多元主體共同參與的方式;在推進路徑上, 要注重整體發展與重點突破的結合。
近年來, 伴隨經濟的快速發展, 中國城鎮化進程不斷加快。2011年, 中國城鎮人口超過鄉村人口, 1978-2017年, 城鎮常住人口從1.7億人增加到8.1億人, 城鎮化率從17.9%提升到58.5%。河南作為一個人口大省, 到2017年年底, 全省總人口達到10 852.85萬, 城鎮化率首次突破50%。在城鎮化的發展過程中, 城鄉融合逐漸深入, 但鄉村空心化、公共服務滯后、發展動力不足等問題并未得到有效解決, 傳統的鄉村治理體系面臨嚴峻的挑戰, 亟須建立與城鎮化相適應的新的鄉村治理體系。
一、當前鄉村發展面臨的主要問題
河南省由于農村人口基數較大, 城鎮化率相比其他省份稍顯滯后, 一些問題的表現也相對突出。就筆者來看, 當前河南鄉村發展面臨的問題主要表現在發展基礎、公共服務與發展動力三個方面。
1. 鄉村“空心化”現象在河南省內各地區不同程度存在
在改革開放第一階段, 城市經濟的高速發展對勞動力的需求不斷增加, 鄉村勞動力大規模涌入城市, 居民從村落向集鎮和城鎮轉移, 傳統的以村落為基礎的基層組織不斷弱化和瓦解。在此過程中, 城鄉之間的流動處于嚴重不均衡的狀態, 鄉村空心化隨之出現。
針對鄉村空心化現象, 學界有很多不同觀點。有學者認為中國的鄉村空心化現象已經十分嚴重, 威脅到中央政策在農村的落地, 繼續下去農村經濟甚至會崩潰。還有學者提出各項指標證明空心化遠沒有如此夸張, 對此有點“炒過頭了”。就筆者近年來參與的多次調研來看, 對此問題應堅持客觀和一分為二的觀點。就河南省來說, 一方面鄉村“空心化”已成為一種現象, 在各地農村不同程度存在, 從中央到地方對此都不否認;另一方面鄉村“空心化”現象在不同地區及同一地區的不同地方表現是很不均衡的, 距離城市和城鎮越遠的地區越嚴重, 但城市和城鎮周邊地區不太明顯。因此, 就當前來看, 在鄉村振興戰略實施的過程中, 鄉村空心化現象是無法回避的問題, 但也沒有必要過于悲觀。就它的形成來看, 跨越了相當長的一個階段, 那么問題的解決也必然經歷一個過程。
2. 公共服務與保障體系仍相對滯后
近年來, 在政策和實踐層面, 國家持續不斷地加大了對鄉村基礎設施的支持力度, 各級政府也增加了對鄉村道路、農田水利設施和村容村貌等的建設投入, 廣大農村的基礎設施狀況有了很大改觀。但由于城鄉差距由來已久, 公共服務及其設施整體落后的局面在短期內很難全面改觀, 突出表現在文化教育、醫療衛生、社會保障等多個方面。
文化教育方面, 在國家普及九年制義務教育多年后, 許多鄉村卻出現了另外一種現象, 就是原有的中小學規模越來越小甚至消失。一部分孩子跟隨外出務工父母出去上學了, 還有一部分集中到縣城、集鎮等寄宿制民辦學校, 從而直接導致傳統的公辦中小學發展出現停滯。醫療衛生方面, 在政策、資金、人才各方面支持力度不斷增加的情況下, 這方面的變化是最大的。一直以來, 基層醫療衛生人才短缺是一個難題, 但隨著全科醫生培養規模的擴大, 這一狀況正在緩解。政府加大了對鄉鎮衛生院的投入, 使其硬件設施得到了很大改善;新型農村合作醫療的不斷深入推進, 大大減輕了農民的重病醫療負擔。但不可否認的是, 在整體發展水平上, 鄉村與城市基本水準還相距甚遠, 目前農村醫療衛生狀況不能滿足鄉村的實際需要。社會保障方面, 最突出的就是養老問題, 這一問題在城市尚未解決, 在鄉村則更為明顯。隨著勞動力的大量外流, 留守的主要以老人為主, 傳統的“養兒防老”已很難維持, 而能滿足需要的社會養老體制還沒有建立。
3. 發展內生動力嚴重不足
從經濟發展的規律來看, 一個地區的發展既要靠外源性動力, 也要有內源性動力, 但主要依靠內源性動力。從近些年鄉村發展狀況來看, 盡管政府的投入力度在加大, 也就是外源性動力在增加, 但其內源性動力, 或者說內生動力卻嚴重不足, 從而阻礙了農村的經濟社會發展, 這種情況在貧困地區尤為突出。就如習近平總書記所說:“沒有內在動力, 僅靠外部幫扶, 幫扶再多, 你不愿意‘飛’, 也不能從根本上解決問題。”
改革初期, 解放和發展生產力的內在要求與人民群眾渴望富裕的激情, 掃除了農村改革的主要障礙, 廣大鄉村充滿了生機和活力, 經濟和社會生活水平迅速恢復并快速增長。但另一方面, 雖然當時的中國是一個農業大國, 但8億農民人均耕地卻不足1.5畝, 顯然不足以支撐農村的持續發展, 因此農村人口向城市轉移就成為必然趨勢, 河南省也同樣如此。當然也正是在這一過程中, 鄉村的資源和人才等有生力量不斷流入城市。就目前來看, 鄉村發展內生動力不足主要表現在資本、產業和人才三個方面。資本方面, 受政策影響, 城市資本向鄉村轉移涉及的程序較為復雜, 而自有資本一部分投入到城市, 一部分投入到城鎮, 回流到鄉村的占比較小。產業方面, 進步雖然比較明顯, 但整體質量仍有待提高, 主要還是以中低端加工為主, 結構性矛盾比較突出, 中央近年來反復強調的推進農業供給側結構性改革目的也在于此。人才方面, 這是當前鄉村發展的最大短板, 在科技、醫療、教育、管理、服務等各個領域都有體現。鄉村有生力量流出多而流入少, 鄉村發展面臨嚴重的人力資源危機。原因可能有很多, 但最主要的還是缺乏人才生存與發展的有利環境。
二、實施鄉村振興戰略的關鍵在治理
習近平總書記在十九大報告中提出了“鄉村振興戰略”, 并明確提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[2]22的總要求。對于“三農”問題, 中央歷來都是高度重視的, 這從近年來中共中央一號文件的內容可以清楚地看出來。但是, 有幾個問題需要思考:一是為什么在當前這個時間節點提出“鄉村振興戰略”;二是為什么以前所未有的力度突出“三農”問題;三是為什么在總要求里面強調指出“鄉村治理”問題。對于這三個問題, 需要從以下幾個方面進行理解。
1. 中國所處歷史方位的變化
黨的十九大報告提出:“經過長期努力, 中國特色社會主義進入了新時代, 這是我國發展新的歷史方位。”[2]7這一新的歷史方位含義很多, 但就經濟社會發展水平來看, 我們正從“欠發展”時期步入“發展起來”時期, 以前解決不了的問題現在可以解決了。改革初期, 在政策激勵下, 中國的農村迅速煥發了生機和活力, 經濟和生活水平迅速提高。但隨著改革重心向城市的轉移, 農村的發展開始減緩, 城鄉之間的差距也逐步拉大。在這一階段, 農村勞動力向城市大量流動, 并且以青壯年為主。就世界各國經濟發展的規律和經驗來看, 在工業化初期, 由于不同產業間從業收入差別的原因, 第一產業向第二和第三產業的流動是一個必然現象。在這一時期, 提鄉村振興顯然是不太合適的。自2006年中央宣布全面取消農業稅開始, 到2008年全球金融危機影響下的農民工大規模返鄉, 農村勞動力向城市大量流動現象開始有所改變。尤其是近幾年中國經濟的持續穩定增長以及城鎮化率的不斷提高, 農村勞動力向城市的流動趨于穩定甚至出現回流。就國際經驗來看, 這同樣是一個基本規律。因此, 中央現在提出實施“鄉村振興戰略”恰逢其時。
2. 時代使命與任務的變化
在革命戰爭乃至中華人民共和國成立初期, 時代使命和任務就是努力使中國人民“站起來”;改革第一階段的任務和使命是使中國人民“富起來”;十八大以來, 中國人民開始走向“強起來”階段。前兩個階段的任務和使命已經完成, “十八大以來”這一階段面臨的困難和壓力更加突出, 發展起來后的風險和問題并不比不發展時少。從社會主要矛盾的變化來看, 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾日益凸顯, “三農”問題在當前就顯得比以往任何時候更加突出。就如習近平總書記在十九大報告中指出的:“民生領域還有不少短板, 脫貧攻堅任務艱巨, 城鄉區域發展和收入分配差距依然較大, 群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題。”[2]6-7從十九大報告首次提出鄉村振興戰略到2018年中央一號文件全面部署實施, 從提出精準扶貧到脫貧攻堅, 都清楚地表明了解決“三農”問題的重要性和迫切性。針對時代目標和任務, 在發展理念上, 習近平總書記提出要“以人民為中心”;在發展目標上, 要從“讓一部分人先富起來”轉向“使全體人民共享發展成果”, 并更加注重“共同富裕”;其階段性任務, 就是要“全面建成小康社會”。
3. 抓重點、補短板與強弱項
在7.26講話中, 習近平總書記強調指出:“我們要按照黨的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會各項要求, 突出抓重點、補短板、強弱項, 特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰, 堅定不移深化供給側結構性改革, 推動經濟社會持續健康發展, 使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。”[1]63在全面建成小康社會、全面推進國家治理現代化的過程中, 哪些才是重點、短板和弱項呢?這要分幾個層次來看。
首先, 在國家層面, 經過長期努力, 近5年來全國農村貧困人口與貧困發生率逐年下降, 農村居民可支配收入迅速增長。但相對于城市區域, 農村在經濟、社會、文化、教育、金融等方面仍遠遠落后, 已成為影響國家整體發展的明顯的短板和弱項, 因此必須把農業農村農民問題當作首要工作來抓, 這也正是提出實施鄉村振興戰略的初衷所在。其次, 就鄉村振興戰略總要求的五個方面來看, 要解決好產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕四個方面, 離不開有效的鄉村治理。因此, 鄉村治理就成為鄉村振興戰略的重點問題。再次, 在治理方面, 十九大報告提出到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化, 到21世紀中葉要實現國家治理體系和治理能力現代化。在國家整體治理體系中, 目前的鄉村治理屬于明顯的短板和弱項。因此, 在今后一個時期, 盡快建立適應經濟社會發展的新的鄉村治理體系必然成為一個重點。
三、構建現代鄉村治理體系的實踐路徑
在新型城鎮化快速推進的時代背景下, 落實好中央提出的鄉村振興戰略并最終實現鄉村振興的目標, 構建適應時代發展的鄉村治理體系是第一步。既要遵照中央“三步走”的統籌安排, 又要突出區域實際;不僅要發揮政府的主導作用, 而且要引導多方主體共同參與;除了堅持整體推進, 還要注重重點地區的突破。
1. 政策導向上, 頂層設計要與區域實際相協調
鄉村振興是黨在新時代提出的戰略規劃, 其順利實施需要全黨全國人民的共同努力, 既要有頂層設計, 還需要各地區出臺具體的規劃和措施。
就頂層設計來看, 目標任務已經非常明確。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略, 并寫入黨章。2018年中央一號文件提出了三個階段性目標, 分別是“到2020年, 鄉村振興取得重要進展, 制度框架和政策體系基本形成;到2035年, 鄉村振興取得決定性進展, 農業農村現代化基本實現;到2050年, 鄉村全面振興, 農業強、農村美、農民富全面實現”[3]5-6。在組織保障上, 明確提出“黨政一把手是第一責任人, 五級書記抓鄉村振興”。應該說, 新時代鄉村振興的藍圖已經繪好。但在具體的治理實踐中, 由于經濟結構、發展水平、主體功能等區域特征的不同, 還需要各地區出臺具體的規劃和措施相配合。如東南部傳統發達地區基于先發優勢, 經濟轉型壓力與地方財力遠優于其他地區, 其承載的產業規模大、結構層次較高, 處于全國甚至全球產業鏈的高端。這些地區無論是城鎮化規模還是水平都處于全國前列, 所面臨的鄉村治理壓力相對較小。而傳統農業大省如河南、四川、安徽等地區, 其城鎮化率相對較低, 人口轉移與農業勞動生產率的提高面臨較大壓力。青海、西藏等地區作為我國的重點生態功能區, 如果采用其他地區的經濟發展模式, 其生態環境必然會遭到破壞, 結果可能會得不償失。因此, 習近平總書記指出:“縮小城鄉區域發展差距, 不能僅僅看作是縮小國內生產總值總量和增長速度的差距, 而應該是縮小居民收入水平、基礎設施通達水平、基本公共服務均等化水平、人民生活水平等方面的差距。”[1]81因此, 在國家大的戰略部署下, 還要根據各地區的不同實際制定相應的實施細則。對于工業化城鎮化發展水平高的地區來說, 外源動力較足, 探索的范圍和步子可以適當加大;對于人口轉移壓力較大的農業大省, 應該把培育鄉村內生動力放在重點位置;而如生態功能區青海、西藏等地區, 除了發展生態農業、生態旅游等舉措, 國家的政策傾斜也尤為重要。
2. 治理方式上, 積極探索多元主體共同參與的方式
運用法治方式、實行多元主體共同治理, 是我國近年來探索國家治理現代化的經驗總結和實踐創新, 在構建現代鄉村治理體系過程中也要逐步探索這一治理手段。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出, 要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制, 堅持自治、法治、德治相結合, 確保鄉村社會充滿活力、和諧有序”[3]19。根據意見要求, 在具體的鄉村治理中, 應著力做好三個方面。
首先, 要進一步強化基層黨組織的主導作用。近年來, 農村基層黨組織建設工作不斷加強, 如規范化的“第一書記”選派機制、農村帶頭人隊伍整體優化行動、基層小微權力腐敗懲處等的實施。但另一方面, 遇到的難題也有不少。當下基層黨組織在鄉村治理中面臨的難題, 其實很多都是由現代化的內容與結構變遷的進度不一致造成的。鄉村社會正處于從“人治”走向法治、從“官治”走向“共治”的進程中, 一些根深蒂固觀念的徹底轉變, 是一項長期而艱巨的任務。強化基層黨組織引領作用, 實現黨的領導與基層民主良性互動, 對鄉村社會沿著現代化治理軌道發展具有重要意義。其次, 有序引入社會力量的積極參與, 擴展鄉村發展的外源動力。由于鄉村沒有經歷工業化過程, 發展動力不足的問題始終存在, 僅靠政府力量的投入遠遠不夠。因此, 當前乃至今后一個時期, 如何實現社會力量與鄉村資源的結合是一個重要課題。在這一過程中, 基層政府要加強對社會資本下鄉的有效監管, 防止出現違法違規行為, 使鄉村集體經濟和農戶權益得到切實保障。再次, 在村民自治的基礎上, 努力實現自治、法治與德治的有機融合。作為曾經的熱點問題, 鄉村自治在很多地區的實踐效果并不理想。無論傳統還是現代社會, 鄉村秩序都是由自上而下的政府力量和土生土長的民間力量共同建構的。由于近年來人口流動的超常規化, 鄉村自治的有生力量被嚴重削弱, 一系列矛盾和問題也隨之顯現。此外, 在從傳統到現代的轉換過程中, 廣大鄉村存在的文化特質如傳統道德、價值取向、行為習俗等已逐漸消解, 而新的鄉土文化體系尚未形成, 使得當前鄉土文化發展呈現出多元化趨勢, 一些不良社會風氣也隨之抬頭并不斷蔓延。因此, 在堅持自治的基礎上, 逐步強化法治理念, 積極探索新的鄉賢群體參與鄉村治理等德治手段, 實現自治、法治、德治的有機融合, 從而保障充滿活力、和諧有序的鄉村社會的建立。
3. 推進路徑上, 要注重整體發展與重點突破的結合
就當前鄉村實際來說, 全國各地區發展是不均衡的, 即便是同一地區, 平原、山區、丘陵等不同區域在區位、交通、資源、功能等方面也存在差異, 其發展路徑和進度必然無法同步。因此, 按照鄉村振興戰略目標任務要求, 在具體的實踐路徑上, 應注意整體推進與重點突破的結合。
就河南省來說, 要按照中央“三步走”戰略, 具體由三個維度入手。首先, 是制度供給, 主要著眼點是農村基本經營制度、農村土地制度、農村集體產權制度、農業支持保護制度、農村投融資制度等改革。制度建設帶有根本性, 關系鄉村治理體系轉型的方向, 根本目的是為了增強鄉村治理的系統性、整體性和協同性。其次, 建成是打好精準脫貧攻堅戰, 這是一個基本前提和重要抓手。鄉村要振興, 首先必須要擺脫貧困。在鄉村治理實踐中, 貧困人口脫貧是最突出的問題和短板。就如習近平總書記所說:“雖然全面小康不是人人同樣的小康, 但如果現有的7000多萬農村貧困人口生活水平沒有明顯提高, 全面小康也不能讓人信服。”[1]80再次, 是民生保障, 著力點在農村基礎設施、基礎教育、就業服務、社保體系、公共衛生、人居環境等方面, 這些直接關切鄉村居民的現實利益, 最容易引起反應和共鳴, 同時也是主要矛盾點。城鄉差異的不平衡不充分問題是長期形成的, 從根本上扭轉鄉村落后的狀況也不可能一蹴而就, 因此, 整體推進鄉村振興必須分步驟分階段進行。但整體推進也并不意味著同步發展, 在當前鄉村整體起點較低、外源動力不足的條件下, 在某些條件較好的區域或產業率高的領域先實現突破, 從而打破整體落后局面, 起到良好示范效應也是很有必要的。以河南省為例, “2014年頒布的河南省主體功能區規劃, 將我省分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區”。所謂城市化地區, 是指靠近中心城市, 受城市市場輻射和帶動效應較為顯著的區域。這類地區雖然空間面積與人口占比相對較小, 但相對其他鄉村區域發展水平和收入水平優勢明顯。農產品主產區的區域面積和人口比例相對較大, 是鄉村的主體部分, 承擔著主要的糧食生產任務, 與中心城市的交融互動很少, 人均收入與工業化發展水平較低, 是鄉村治理的重點和難點所在。重點生態區如太行山脈、伏牛山脈、桐柏山脈、大別山脈地區, 處于丘陵山區, 相比平原地區雖然整體經濟發展稍微滯后, 但文化資源、生態資源、特色農產品較為豐富, 在當前鄉村投融資制度相對寬松的情況下, 有較強的社會資本吸引力。就以上三類地區而言, 繼續深化區域分工是一個必然趨勢, 城市化地區與重點生態區有望率先突破, 而農產品主產區則要穩步發展。城市化地區是聯通城鄉、工農, 實現三產融合的前沿陣地, 發展都市農業與高端農業, 打造現代農業發展高地是其努力方向。重點生態區應依托生態資源和歷史文化資源優勢, 正確處理經濟發展與生態保護的關系, 大力發展生態農業與生態旅游業, 打造鄉村生態旅游產業鏈, 把綠水青山盡早轉變為金山銀山。農產品主產區承擔著保障糧食生產安全的任務, 下一步要繼續推進農業人口轉移, “強鎮瘦村”, 加強小城鎮建設, 從而不斷提高農業規模化和產業化水平。（作者：郝紅軍 焦石文）
