我國的機器人產(chǎn)業(yè)政策可以歸納為一套從中央到地方的一系列支持性產(chǎn)業(yè)政策（羅連發(fā)），中央層面國務(wù)院、科技部、工信部、稅務(wù)局、財政部等是機器人產(chǎn)業(yè)政策制定的主體，主要負責從宏觀層面和不同側(cè)面規(guī)劃機器人產(chǎn)業(yè)藍圖。地方上的機器人產(chǎn)業(yè)政策和中央一脈相承，但又結(jié)合了不同省市經(jīng)濟水平、機器人產(chǎn)業(yè)的起步和基礎(chǔ)應(yīng)用情況不同，制定了本地化的機器人產(chǎn)業(yè)政策。

中央支持性產(chǎn)業(yè)政策

中央對于機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策最早可追溯到2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，2013年左右我國機器人產(chǎn)業(yè)政策開始密集出臺。表3-1梳理了中央的機器人產(chǎn)業(yè)政策，從政策內(nèi)容來看，中央出臺的機器人產(chǎn)業(yè)政策可以大致分為兩類：綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃和專項性支持計劃。

機器人的綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃目的上具有一致性，都明確提出要把機器人作為重點科技項目推進，在頂層設(shè)計層面上制定機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性目標。在我國機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的早期，機器人產(chǎn)業(yè)政策是確定工業(yè)機器人在制造領(lǐng)域的應(yīng)用，2006年由國務(wù)院頒布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確將機器人技術(shù)納入前沿制造業(yè)的先進技術(shù)，并提出要解決機器人應(yīng)用到制造業(yè)在智能控制、應(yīng)用系統(tǒng)集成等共性基礎(chǔ)性問題。目前，國內(nèi)機器人技術(shù)由于創(chuàng)新意識和核心技術(shù)不足致使整體創(chuàng)新發(fā)展受限，對外的技術(shù)依賴性較強，無法擁有獨具競爭力的本土品牌，企業(yè)產(chǎn)品的市場占有率始終低于其他先發(fā)國家5，同時因受到中美貿(mào)易戰(zhàn)爭等的影響，自2017年底開始，中美貿(mào)易爭端水平不斷升級，逐漸由傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易升級至高新技術(shù)等核心技術(shù)領(lǐng)域，我國在此背景下，為捍衛(wèi)貿(mào)易多邊體制，捍衛(wèi)本國的合法權(quán)益，對多種功能類型機器人如搬運、電阻焊接、激光焊接機器人等加增5%-20%的關(guān)稅，導(dǎo)致國內(nèi)機器人產(chǎn)業(yè)的支出包括進口相關(guān)設(shè)備、關(guān)鍵零部件等支出的不斷上升，倒逼國內(nèi)機器人相關(guān)企業(yè)加快創(chuàng)新研發(fā)，提高多元機器人維度的技術(shù)實力與研發(fā)水平，打破對外依賴。而且新時期各國開始重視智能機器人研發(fā)，搶先布局智能機器人產(chǎn)業(yè)。所以從政策內(nèi)容來看，現(xiàn)階段的我國的機器人產(chǎn)業(yè)政策是重視扶持發(fā)展機器人關(guān)鍵零部件等核心技術(shù)，圍繞智能化技術(shù)向整機研發(fā)創(chuàng)新為主的機器人政策。進一步從機器人核心技術(shù)來看，其核心部分體現(xiàn)在三個方面：高性能伺服電機,穩(wěn)定的控制器、高精度RV減速機，占單體機器人制造成本的70%以上。這類技術(shù)的研發(fā)，關(guān)系到機器人是否可以準確接收指令并且精準作業(yè)，且與機器人制造成本有著密切關(guān)系。

第二類是專項性支持計劃，這類政策從內(nèi)容上承接了國家機器人發(fā)展規(guī)劃，目標則更加細化，也提出了指向性更明確的措施，既包括服務(wù)于機器人整個產(chǎn)業(yè)階段的機器人政策也包括了機器人特定領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策。

在機器人專項性政策中，部分政策提到機器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，提出鼓勵通過互聯(lián)網(wǎng)平臺、智能+、中外合資、重點區(qū)域試點的方式對機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行積極探索，如《關(guān)于促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國際化發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出要通過中外合資等方式引進外國先進機器人技術(shù)，這為后來安川電機、庫卡等國外知名機器人公司進入國內(nèi)提供了政策支持；部分政策對機器人產(chǎn)業(yè)作出了規(guī)范，有利于指導(dǎo)政府更好的創(chuàng)造促進機器人產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的良好環(huán)境，像在《首臺（套）重大技術(shù)裝備推廣應(yīng)用指導(dǎo)目錄》中就對工業(yè)機器人以及其關(guān)鍵零部件等技術(shù)指標做出了明確規(guī)定；也有部分政策對機器人產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展目標作出引導(dǎo)，積極開展機器人專項研究，像在《關(guān)于發(fā)布國家重點研發(fā)計劃“智能機器人”等重點專項》中，就圍繞著機器人等7個專項進行展開，且資金向機器人應(yīng)用對就業(yè)的影響專項研究也在2019年頒布的《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》中被提及。除此以外，大部分專項性政策以引導(dǎo)財政資金向機器人重點領(lǐng)域傾斜為主，如《關(guān)于推進工業(yè)機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出要通過財稅支持政策、發(fā)揮行業(yè)組織作用等方式在機器人控制器、減速器等核心技術(shù)上取得突破，并培育機器人龍頭企業(yè)，形成規(guī)模化示范應(yīng)用。

表3-1 中央代表性機器人政策

地方支持性產(chǎn)業(yè)政策

目前，我國已有30余個省市出臺了機器人產(chǎn)業(yè)支持性政策，地方上制定的機器人產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合了本地區(qū)域優(yōu)勢，在落實國家機器人戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，因地制宜提出了區(qū)域化建設(shè)規(guī)劃。表3-2列舉了地方代表性機器人產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策主要有以下內(nèi)容：

一、制定了各省市機器人產(chǎn)業(yè)具體發(fā)展目標。多地在機器人產(chǎn)業(yè)收入規(guī)模、機器人使用密度，機器人應(yīng)用率，示范基地建設(shè)提出具體指標，而且相比于中央一級產(chǎn)業(yè)政策地方上的目標更加細化，像在《關(guān)于促進北京市智能機器人科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)換工作的意見》中就提出，到2020年要研制一批關(guān)鍵零部件，申請發(fā)明專利500項以上，在京津冀地區(qū)形成3-5個機器人技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，掌握一批國際前沿核心技術(shù)；廣東省表示到2020年，要建立建成國內(nèi)領(lǐng)先的機器人制造產(chǎn)業(yè)基地、機器人制造和集成企業(yè)、機器人及其配套產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值需要達到1000億元等。

二、地方的機器人政策多為面向應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策。由于不斷上漲的勞動力成本和制造業(yè)外遷壓力，我國從2008年開始面臨巨大的勞動力成本挑戰(zhàn)。一方面是傳統(tǒng)勞動力稟賦要素消失、人口紅利開始逐年減退，另一方面是隨著低技能勞動力供給趨于減少，勞動密集型企業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性民工荒現(xiàn)象。即使很多企業(yè)不斷提高勞動力薪酬、擴大一線崗位招工年齡，卻仍然面臨招不到人的困局。為了應(yīng)對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，地方政府通過多個政策明確提出要“機器換人”的趨勢來大規(guī)模地鼓勵推動企業(yè)進行機器換人。東莞為了引導(dǎo)推動“機器換人”計劃，出臺了《關(guān)于大力發(fā)展機器人智能裝備產(chǎn)業(yè)打造有全球影響力的先進制造基地實施方案》，在此方案中提出每年設(shè)不低于2億元的普惠性“機器換人”專項資金。這一方案的施行，有利于利用本土制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，使得更多的傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)能夠看到機器人應(yīng)用的巨大潛力和價值，從而促進機器換人的順利開展。近年來，東莞也因此被工信部、廣東省經(jīng)信委先后認定為“國家級兩化深度融合暨智能制造試驗區(qū)”以及“廣東省智能制造示范基地”。得益于地方機器換人的產(chǎn)業(yè)政策，我國迅速成為全球最大規(guī)模的機器人應(yīng)用市場。

三、地方政府更傾向培育本地機器人龍頭企業(yè)、建設(shè)機器人產(chǎn)業(yè)示范基地。由于地方在產(chǎn)業(yè)政策的傳導(dǎo)過程中面臨更大的地區(qū)競爭壓力和指標壓力，地方機器人產(chǎn)業(yè)政策也更傾向于培育本地化機器人龍頭企業(yè)、建設(shè)機器人產(chǎn)業(yè)示范基地，超過半數(shù)機器人政策出臺地區(qū)明確提出了對本地機器人創(chuàng)新應(yīng)用/示范基地的建設(shè)規(guī)劃，也有不少政策如《武進區(qū)機器人產(chǎn)業(yè)鏈卓越發(fā)展實施方案》明確提出本地化的企業(yè)培育計劃，到2023年要培育3家主營業(yè)務(wù)收入超10億元企業(yè)，上市和新三板掛牌企業(yè)達到8家。

四、在政策工具上地方也更傾向于使用金融貸款、減稅、補貼等誘導(dǎo)性手段來完成政策目標。如東莞市和佛山市兩地，為了扶持本地機器人企業(yè)發(fā)展，兩地政府都承諾對購置機器人企業(yè)發(fā)放最高250萬元的費用補貼，另外市財政還為使用本地機器人企業(yè)給予租金、電費、后續(xù)維護等后續(xù)資金補助。

表3-2  地方代表性機器人政策

我國機器人產(chǎn)業(yè)政策評述

基于上述對我國機器人政策的梳理發(fā)現(xiàn)，我國的機器人產(chǎn)業(yè)政策更符合新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)中對于追趕型機器人產(chǎn)業(yè)政策定位（羅連發(fā)和譚俊，2020），一是我國機器人產(chǎn)業(yè)起步較晚，在機器人控制器、減速器等核心技術(shù)與世界主要機器人國家美德日韓等還有較大差距，二是我國制造業(yè)規(guī)模較大，且面臨著勞動力成本上升壓力，機器人存在很大的市場應(yīng)用空間，所以制定了以追趕型產(chǎn)業(yè)政策為主的機器人政策。但是這種追趕型的產(chǎn)業(yè)政策也進一步強化了我國政府對于選擇性產(chǎn)業(yè)政策的運用。從這一定位出發(fā)，我國機器人產(chǎn)業(yè)政策主要有以下幾點特征：

1、中央政策信號明顯，地方增量不足

中央的機器人產(chǎn)業(yè)政策非常重視機器人核心技術(shù)的研發(fā)，多個政策提及要加大機器人核心技術(shù)的研發(fā)投入、實施對機器人企業(yè)的稅收優(yōu)惠等，但是地方上則更重視機器人在企業(yè)的應(yīng)用情況，不少省市都推出了“機器換人”工程，并引導(dǎo)企業(yè)進行制造設(shè)備機器人換新。從供需的角度看，前者解決的是機器人供給端的問題，而后者則是側(cè)重于解決需求端的問題，和直接運用政策工具促進機器人產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展相比，中央的機器人產(chǎn)業(yè)政策更多的是通過政策文件發(fā)出政府重視機器人研發(fā)的“信號”，目的是引導(dǎo)利益相關(guān)方進入機器人研發(fā)賽道，但在實際過程中這種綜合性政策由于比較籠統(tǒng)和寬泛，傳達到地方上就會產(chǎn)生執(zhí)行偏差，尤其是我國的地方機器人產(chǎn)業(yè)政策本身更偏向于機器人應(yīng)用，最后就導(dǎo)致政府在機器人產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新上降低了扶持力度，政策的施行效果也不盡人意。表現(xiàn)在地方產(chǎn)業(yè)政策上，由于機器人專項政策的缺失，導(dǎo)致在政策內(nèi)容上出現(xiàn)地方在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、創(chuàng)新平臺等相關(guān)配套性細化措施上出“供給不足”的現(xiàn)象。

2、政策補貼成為主要抓手

我國實施機器人產(chǎn)業(yè)政策的政策工具較為單一，其中政策補貼最為常見，應(yīng)用也最廣泛。在對地方性產(chǎn)業(yè)政策的梳理上，大量政策補貼的政策補貼流入了引導(dǎo)企業(yè)機器換人、實施機器人技術(shù)改造等項目，這對于我國尚處于初級發(fā)展階段的機器人產(chǎn)業(yè)而言起到了明顯的激勵作用。現(xiàn)有國際機器人聯(lián)盟（IFR）數(shù)據(jù)從側(cè)面證明了近年來我國機器人產(chǎn)業(yè)政策實施后機器人保有量和使用密度的增長情況，數(shù)據(jù)顯示2014年至2019的5年間，我國機器人保有量由2.3萬臺增長至78.3萬臺，機器人使用密度由36臺/萬人增長至187臺/萬人，機器人年平均增速保持在30%以上。增量的不斷擴大，也呈現(xiàn)出我國機器人應(yīng)用程度不斷加深，制造業(yè)自動化水平不斷提高的趨勢。但是過度依賴政策補貼工具也會造成一定的負面影響，最主要的就是導(dǎo)致市場機制的競爭作用難以被發(fā)揮。企業(yè)根據(jù)政策導(dǎo)向盲目涌入機器人產(chǎn)業(yè)后，容易過度依賴國家稅收、補貼政策，盡管缺乏自主創(chuàng)新與發(fā)展的活力，但可以利用政策的優(yōu)惠賴以生存，而沒有稅收以及補貼政策的中小企業(yè)會面臨更為艱難的發(fā)展環(huán)境，造成了產(chǎn)業(yè)內(nèi)競爭的不公平。同時，政策工具的單一化也會造成我國在機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展中配套、保障措施以及解決機器人負面效應(yīng)政策的缺位。

3、以選擇型產(chǎn)業(yè)政策為主

從我國機器人產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容出發(fā)，我國機器人產(chǎn)業(yè)政策以選擇型產(chǎn)業(yè)政策為主，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是機器人產(chǎn)業(yè)是政府主動扶持的產(chǎn)業(yè)。我國產(chǎn)業(yè)政策本身是縱向控制型而非橫向協(xié)調(diào)型的產(chǎn)業(yè)政策，在所有產(chǎn)業(yè)中，機器人產(chǎn)業(yè)屬于我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，機器人產(chǎn)業(yè)本身就是在眾多產(chǎn)業(yè)中挑選而出的政府重點扶持對象；二是對機器人產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、特定產(chǎn)品、特定技術(shù)的扶持。具體表現(xiàn)為選擇性扶持當?shù)佚堫^企業(yè)、大型企業(yè)，重點扶持機器人核心技術(shù)，無論是中央還是地方很多機器人政策都在向大型企業(yè)傾斜，比如中央《關(guān)于推進工業(yè)機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出培育機器人龍頭企業(yè)，形成規(guī)模化示范應(yīng)用，地方上深圳地區(qū)對行業(yè)細分龍頭給予500萬元資助，佛山地區(qū)佛山對主營業(yè)務(wù)收入5000萬元大型骨干企業(yè)，給予100萬元成套自動化生產(chǎn)線與生產(chǎn)系統(tǒng)改造補貼等都是主動培育大型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)措施，這些政策目的是通過龍頭企業(yè)發(fā)展帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)示范基地發(fā)展，再由知識溢出效應(yīng)帶動更多行業(yè)內(nèi)主體共同發(fā)展。三是我國的機器人產(chǎn)業(yè)政策主要通過金融貸款、補貼、稅收優(yōu)惠等政策手段實現(xiàn)，地方政府非常善于利用采用融資補助的方式對企業(yè)技術(shù)改造進行扶持，以及通過財稅支持的方式減輕企業(yè)生產(chǎn)與研發(fā)的經(jīng)費壓力。而且這種干預(yù)也體現(xiàn)在限制市場競爭方面，如前面提到的補貼和貸款政策普遍向大企業(yè)、龍頭企業(yè)傾斜。（作者：譚俊）