生態環境導向的開發（EOD）模式是在項目組織實施方式上進行探索和創新，以生態環境治理提升產業開發價值，以產業收益反哺生態環境治理，建立保護與開發之間的平衡點，是實現保護與發展融合共生的創新實踐。結合EOD模式政策要求與試點實踐，EOD項目的謀劃與實施應充分準備把握以下核心要義與設計要點。

一、精準把握EOD項目謀劃的核心要義

根據《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號），結合試點實施情況，EOD模式的內涵是以習近平生態文明思想為引領，通過產業鏈延伸、組合開發、聯合經營等方式，推動公益性較強的生態環境治理與收益較好的關聯產業有效融合、增值反哺、統籌推進、一體化實施、市場化運作、可持續運營，以生態環境治理提升關聯產業經營收益，實現生態環境治理外部經濟性內部化的創新性項目組織實施方式，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐，有利于積極穩妥推進生態產品經營開發，推動生態產品價值有效實現。

EOD項目的核心要義體現在：

（1）有效融合。生態環境治理與關聯產業內容深度融合，空間臨近或形成上下游產業鏈關系，互為發展條件，作為整體項目統籌實施。

（2）增值反哺。生態環境治理后可有效提升產業開發價值，產業發展增量反哺生態環境治理投入，能夠實現項目資金自平衡。

（3）統籌推進。生態環境治理內容與產業開發內容，兩者可作為整體項目統籌實施。

（4）一體化實施。推進項目統籌謀劃、整體測算、整體立項，項目投資建設與運維經營等由一個市場主體統籌推進、一體化實施。

（5）市場化運作。項目實施主體自主決策、自負盈虧、自擔風險、自我發展，不得以任何形式增加地方政府隱性債務。

（6）可持續運營。關注項目的長周期、可持續運營保障，僅涉及項目建設，不包含生態環境治理運營維護和關聯產業生產經營的項目不適宜采用EOD模式。

二、深入領會EOD項目實施的總體要求

“十三五”以來，國家推動EOD模式探索與創新，生態環境部、國家發展和改革委員會、國家開發銀行三部門同意兩批94個項目開展試點工作，覆蓋全國28個省（自治區、直轄市）。為進一步補充試點工作，生態環境部建設生態環保金融支持項目儲備庫，印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環辦科財〔2022〕6號），要求推進包括EOD項目在內的適宜金融支持的重大生態環保項目謀劃。

結合EOD政策要求與試點實踐，EOD項目的謀劃應圍繞“必要性、科學性、可行性、有效性、合規性”等方面把握以下總體要求：

（1）堅持問題導向，突出項目的“必要性”。以切實解決當地突出的生態環境問題為導向，主線明確，聚焦1—2個生態環境要素類型，確定生態環境治理主要內容，確保項目實施的生態環境效益。結合本地區生態環境保護重點任務，選擇支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、效益顯著的公益性生態環境治理內容。

（2）增值反哺，突出項目的“科學性”。以生態環境治理提升生態產品供給能力，通過關聯產業開發經營進一步促進生態產品價值轉化，實現產業經營收益增加。同時，通過生態產品開發的增值收益反哺生態環境治理投入。

（3）整體實施，突出項目的“可行性”。將生態環境治理內容作為整個項目的投入要素，統籌謀劃，一體化實施。整個項目必須由一個市場主體來統籌實施，整體測算、整體立項、整體推進，實現項目層面資金自平衡。

（4）市場運作，突出項目的“有效性”。EOD項目落地見成效是一項系統性工作，要充分發揮政府和市場的作用。政府作為項目組織主體，要做好組織領導、項目謀劃、統籌協調等工作。更重要的是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，重點在項目的投融資運作、運維經營、產業鏈延伸等方面發揮市場活力和社會創造力，提高項目可操作性，保障項目落地實施。

（5）守正創新，突出項目的“合規性”。項目各參與方應堅持守正創新，嚴格落實項目立項、招投標、投融資、土地利用、資源開發、資產處置、債務管控等相關法規政策要求，不得以任何形式增加地方政府隱性債務。各地應結合實際，依法合規開展政策、機制、措施等探索創新。

三、全面貫徹EOD項目方案的設計要點

EOD項目最關鍵的還是在于項目的謀劃，如果沒有做好前期項目謀劃，項目靠硬捆、拼湊，方案靠“包裝”，是很難落地的。EOD項目的實施是一個復雜而嚴謹的過程，具有特定的適用范圍，要聚焦重點，不泛化、不異化，需充分把握以下幾個方面的工作：

（1）準確把握生態環境治理與產業開發內容的融合發展關系

要深入開展調研，識別本地區突出生態環境問題，開展成因分析。結合生態環境保護重點任務，生態環境治理內容包括流域水生態環境綜合治理、湖庫水生態環境保護修復、水源涵養區保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環境綜合整治、農業面源污染治理、近岸海域環境整治、無主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護、重要生態系統修復、噪聲和振動污染治理、減污降碳協同治理等。

分析生態環境治理對優勢產業的價值提升作用，將價值提升空間較大的優勢產業確定為關聯產業，通常包括生態農業、林下經濟、生態旅游等生態環境依賴型產業，潔凈醫藥、精密儀器等生態環境敏感型產業，高新技術創新創業等人才聚集型產業，光伏、種植養殖與加工、旅游等復合型產業，以及其他與生態環境治理關聯性強、市場前景好的產業，而且生態環境治理與關聯產業內容應具有空間臨近特征，或具有產業鏈上下游關系，兩者可作為整體項目統籌實施。

（2）科學確定項目目標指標，確保生態環境治理效益目標

根據項目實際，設置涉及生態環境、社會經濟的多維度目標指標體系。重點需明確生態環境質量改善的定量目標。根據項目實施內容，繪制目標指標現狀情況以及項目實施后的目標對比表。生態環境目標的設置須有針對性，針對區域待解決的生態環境問題，提升生態環境質量，提高生態產品供給。同時，項目內容支撐本項目目標指標達成，按照問題目標方案措施之間的邏輯關系和支撐作用，提高項目實施內容的針對性及目標可行性。

（3）注重要素保障的可獲得性分析，強化項目的可落地性

要素保障是項目落地實施的基本前提，EOD項目內容豐富，類型多樣，由此涉及的要素類型也有所不同。因此，要重點分析項目內容中涉及的用地用海等土地要素的可獲得性，明確項目內容與現有國家及地方相關規劃政策的符合性。分析區域資源環境要素對本項目的保障情況，包括水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求，以及人才技術的保障能力等。分析涉及相關資源環境權益的獲得方式及獲取成本。同時，要分析項目用地用海、經營權益、預期收益等能夠依法依規歸屬于同一個市場主體的可行性。保障項目的統籌推進、一體化實施。

（4）強化市場主體引入要求，保障項目投資建設運營的可持續性

EOD項目涉及公益性的生態環境治理內容，根據相關法律法規及規范性文件規定，應采用競爭性方式確定項目實施主體。在項目設計時，應結合項目實際，明確提出確定項目實施主體的具體方式，明確項目實施主體的能力要求，尤其應強化項目實施主體的產業投資與經營能力。市場主體可單獨或組成聯合體參與項目競爭。以聯合體形式參與的，明確成立EOD項目公司，確定股東協議、公司章程等。市場主體或其成立的EOD項目公司作為項目實施主體的，須具備項目投資建設與運維經營能力，經營范圍包括相關生態環境治理和產業經營內容。項目實施主體不得僅為工程建設單位、財務投資人等。

（5）科學開展成本收益測算，實現項目資金自平衡

堅持項目整體實施原則，以EOD項目為整體開展財務測算與分析。參照國家、行業定額標準，采用成本效益分析、案例比較等方法，科學、客觀地開展項目投資估算、成本與收益測算。合理預估生態環境治理對產業開發帶來的增值溢價，生態環境治理方面的投資規模原則上應與產業增值收益大致相當。從項目的角度出發，計算項目邊界范圍內的財務效益和費用，分析項目的盈利能力、償債能力和可持續發展能力。當項目收益難以覆蓋EOD項目全部投資、經營成本和合理利潤時，應根據項目實際情況優化調整項目內容，降低項目投資和成本。在項目謀劃過程中，開展實施方案市場測試，獲取市場主體和金融機構等對項目的響應情況，并且可組織市場主體和金融機構開展項目盡職調查。根據市場測試反饋情況，優化項目實施方案，提高項目的可行性和可融資性。

（6）建立健全監督評估機制，保障項目的全生命周期管理

EOD項目實施周期長、要素要求高、綜合性強，為確保EOD項目目標效益的實現，不僅應關注項目組織、建設階段的管理，更應強調可持續的運營維護監督。健全組織實施機制，由政府建立工作機制，統籌各相關部門協同推進，研究EOD項目要素保障、配套支持、激勵政策等，推進項目招采、簽約、落地等，并確保項目合法合規推進。針對項目可能存在的市場風險、融資風險、建設風險、運營風險等各類風險開展分析，研究提出針對性風險應對措施。強化運營保障措施，建立政府—行業主管部門—公眾多元參與機制。在建設期，項目組織主體和實施主體應加強項目自評估，對實施中存在的問題及時整改；進入運營期第二年開展項目后評價，項目組織主體重點對項目EOD模式符合性、項目目標實現情況、實施效益與經驗等開展分析和總結；日常運營中，項目要接受地方政府有關部門的監督檢查外，應及時將項目基本情況、實施進展、監督評估結果等信息公開，接受公眾監督。（作者：盧靜）