截至目前，已有27 個省市自治區的國土空間規劃獲得國務院批復。國土空間規劃是國家空間發展的指南、各類開發保護建設活動的基本依據，對于商業銀行從空間統籌協調角度出發，優化金融資源的區域配置策略具有重要意義。
國家區域發展戰略的“地區落腳點”
省級層面的國土空間規劃有三個層次的重要意義：
一是推動資源的跨區協同和優化配置。我國自然條件分布具有巨大差異性，不同區域的環境承載能力、經濟發展水平、生態系統特征和人類活動形式不同。省級層面的國土空間規劃立足區域優勢的空間分異，在各省空間資源配置和管控中扮演頂層設計的角色，推動實現最大整體效益。
二是從分散到統一體現國家意志。國土空間規劃與發展規劃均位于規劃體系的最上位，屬于綜合型規劃，但前者更側重空間統籌協調和底線約束，對于區域規劃、專項規劃（如產業規劃、能源規劃等）具有指導作用1 。2019 年5 月，中央正式發文明確建立國土空間規劃體系2，將過去主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等各類空間規劃進行融合，實現“多規合一”，并由國務院對各省起草研究的國土空間規劃進行審批。
三是國土空間開發利用的中長期綱領。本輪國土空間規劃涵蓋2021 年至2035 年對空間資源的布局，與我國推進現代化建設第一階段的步調相協調，為各省國土空間保護、開發、利用提供中長期指引，具有較強的穩定性和權威性。
關注六項“戰略思考”
各省國土空間規劃的制定充分基于各地資源基礎、區位條件、生態環境等方面的稟賦，有一些新變化、新布局，體現出對空間治理和空間結構優化的戰略思考。
對外開放戰略：“向東開放”轉向“東西南北”全方位開放
從國務院對各省國土空間規劃的批復看，在繼續強調廣東、山東、福建等沿海省份向東開放的同時，明確了新疆、甘肅、陜西、寧夏等向西開放，廣西、云南、西藏等向南開放，以及內蒙古、吉林、黑龍江等向北開放的重要定位，將過去相對閉塞的西北、西南和東北地區由對外開放的“末梢”推至“前沿”，形成沿海、內陸、沿邊的全方位開放新格局。
改革開放后，我國通過在東部地區打造各類開放載體3，實現了沿海經濟的騰飛。但隨著我國產業鏈向高端攀升，一些西方國家將經貿問題政治化、武器化、泛安全化，持續強化對華“脫鉤”與圍堵。因此，我國迫切需要采取更加主動的開放戰略，實現更大范圍的開放。
在此背景下，構建“東西南北”全方位開放新格局，有助于發揮我國與中亞、南亞、東北亞等地區的經濟互補性，帶來新的發展活力與動力。一是出口“多點開花”。從今年前5 個月出口增速看，呈現“沿邊強、東中部偏弱”的特征，山西、黑龍江、海南、廣西、西藏、新疆等出口增速均在20% 以上，邊境省份在開放變局中直接受益。二是驅動產業轉移。在貿易需求上升背景下，沿邊地區憑借豐裕的自然資源、低廉的要素成本和有利的優惠政策，將加快承接沿海地區產業梯度轉移4，也有助于推動區域發展程度的收斂。三是打造“安全屏障”。通過加強與東盟、中亞、俄羅斯等的經濟往來，塑造安全穩定的睦鄰友好關系。
糧食安全戰略：將糧食安全責任分擔至各地區，以規劃管制彌補“非均衡性”
實施主體功能分區5 并進行差異化管控，是國土空間規劃的重要內容。各省國土空間規劃都劃定了農產品功能區，并明確耕地保有量、永久基本農田保護面積等約束性指標，這本質是以政府管制緩解市場機制下糧食供需不平衡問題。
從理論看，農業生產周期長、抗風險能力差，且收益率較低，具有糧食比較優勢的主產區不得不犧牲發展機會，承擔更多保障糧食安全的責任，獲得的經濟收益卻很低。這既不利于糧食主產區的持續穩定發展，也會加大區域間發展的不平衡。
通過在各省份明確劃定農產品功能區，將有助于通過國土空間用途管制，對18 億畝耕地紅線任務逐級落實分解，壓實每一個地區的糧食安全保障責任，既增強主產區糧食綜合生產能力，也對主銷區和產銷平衡區設定具體的糧食安全底線，有利于彌補市場機制造成的福利不均衡。
能源安全戰略：傳統能源仍擔當重要角色，新能源發展塑造新的空間優勢
在國務院對各省國土空間規劃的批復中，明確了山西、內蒙古、黑龍江、西藏和甘肅5 個能源基地的定位。能源結構轉型是一個長期、復雜的系統性工程，不能一蹴而就。我國化石能源占比較高，在碳達峰碳中和的長期規劃下，今后一段時期，需在穩定和鞏固傳統能源生產空間的基礎上促進清潔高效利用。
新能源的發展使一些地區新的稟賦凸顯出來。西部地區憑借豐富的風光資源，廣闊的沙漠、戈壁、荒漠等可開發區域，正成為新能源的生產重心。同時，各地規劃也明確了將新能源項目空間信息納入國土空間規劃“一張圖”的政策導向，既有助于加大風光項目用地保障，規避用地合規風險，也有利于推動新能源項目的空間布局優化。
生態保護戰略：發揮政府與市場合力，推動資源環境約束下的優化配置
協調開發與保護是國土空間規劃的重要主線。各省規劃明確了生態功能分區，框定城鎮開發邊界擴展倍數、用水總量等總量邊界，要求加強對重點生態功能區的保護，對生態脆弱區域開展生態修復，構筑生態安全屏障。
生態環境是公共物品，過去一些地方著眼于發展和競爭，而不必為負外部性“買單”，導致了“合成謬誤”，即地方的資源環境需求加總遠超出國家的資源供給能力。對此，國土空間規劃推動建立自然資源緊約束下的優化配置規則，形成政府與市場的合力。
一方面，發揮有為政府作用，強化生態環境分區管控。在國務院對各省份的批復中，對貴州、青海等一些省份著重強調了其生態安全屏障的定位，生態保護、綠色發展的優先級要高于單純的經濟增長。同時，推動建立生態保護補償機制6，通過縱向轉移支付、橫向地區間補償，協調生態保護地區和生態受益地區之間的利益關系。
另一方面，發揮有效市場作用，推進要素自由流動和優化配置。規劃框定的生態保護紅線，不僅是功能和行為的“紅線”，也是能否購買、能否交易的“紅線”。因此，在規劃基礎上，有助于開展對自然資源的統一確權，推動碳匯等生態產品開發，碳市場、環境權益市場等有望迎來更大發展。
先行區與備份區戰略：特殊定位、重點關注
國務院對各省國土空間規劃的批復中有兩類特殊的定位值得重點關注。
一是強調廣東、浙江、海南的先行區或特區地位。將廣東定位為“改革開放的排頭兵、先行地、實驗區”，將浙江定位為“中國式現代化的先行者”，強調海南是“我國最大的經濟特區”，并非僅僅基于自然稟賦，更基于城鎮化現代化發展水平或改革基礎。這類省份是靠吃“改革飯”、走“開放路”發展起來的，也正以更大力度推進高質量發展，將在推進中國式現代化的新征程上擔任“探路者”，通過先行先試、改革突破，為全國發展提供有益經驗，也將成為金融創新發展的“試驗田”。
二是明確四川的戰略腹地定位。戰略腹地，意為在國家進入緊急狀態時，維持軍民生產生活的戰略備份區。在2023 年末的中央經濟工作會議和2024 年的政府工作報告中，兩次提到“加強國家戰略腹地建設”。四川土壤肥沃、物產富饒、工業完備、地勢險要，具備作為戰略備份區的充足條件；從歷史上看，四川也一直被視為戰略要地。在新定位下，四川將承載更多的重大生產力布局，一些重要的產業、項目將會出現新的遷移。
區域協同戰略：“借力”發展而非“單打獨斗”
在國務院對各省份國土空間規劃的批復中，顯著特點之一是推動各省融入區域重大戰略，體現了深化區域協作、促進區域協調發展的導向。
根據區域發展理論，一個空間單元的開發潛力包括兩個方面：一是空間單元自身的剩余開發潛力，即僅依靠自身資源環境的開發能力；二是空間單元的比較開發潛力，即該單元與其他區域相比具有比較優勢，其承擔某項功能有助于整個區域的功能最大化。因而區位條件、資源稟賦等并不具備絕對優勢的省份更需要融入區域戰略，借助“外力”，實現區域聯動發展。
過去，各省的發展規劃往往著眼于自身的發展，省際合作往往面臨基礎設施不暢、市場分割、行政壁壘等難題，新的國土空間規劃錨定這些問題予以針對性部署。既包括加強跨省交通、能源等重大基礎設施跨界對接；也包括建立區域合作平臺或示范區，厘清制度性障礙，加強重點領域產業承接和協同創新；還包括促進生態和旅游合作，應對交界地區的空間負外部性問題。這也為拓展和優化金融服務提供了新的思路與機遇。
區域金融發展的五項要點
基于國家對各省份的功能定位，充分研究各省份資源條件和特色稟賦，“一地一策”，研究制定各地區金融支持差異化發展策略，探索鍛造契合國土空間布局的商業銀行資源配置方案。從空間統籌協調的角度出發，以下五項發展要點值得重點關注：
政策先行先試創新示范
先行示范區省市（廣東、浙江等）、區域核心省市（山東、江蘇、重慶）與科創先行省份（安徽）普遍具有發展動能強、稟賦基礎好等優勢，要密切跟蹤創新示范地區的規劃演進和政策細則，充分剖析試驗區先行先試的政策空間和配套機制，將金融產品與服務深度融合于先行試驗區的規劃中，探索打造創新平臺和新的增長極，借助試驗區改革動力，積極鍛造區域內商業銀行的創新發展動能，再進一步將先進經驗和模式推廣至更廣泛的區域。同時，四川作為我國唯一的戰略腹地，將迎來更多重大生產力布局，商業銀行可深度參與四川戰略腹地建設相關規劃，把握四川承接重點產業、項目、機構的機遇，以全鏈條、多方位的綜合化金融服務體系支撐我國戰略備份區建設。
深耕跨境金融開放標桿
國土空間規劃擘畫了我國未來全方位對外開放的發展路徑，要把握向北亞、中亞、南亞、東南亞等擴大高水平開放帶來的業務機遇，相關區域商業銀行應加強對鄰近國家經濟形勢的研判，持續跟蹤接壤地域經貿合作進展，探索助力我國企業“走出去”和能源資源“引進來”，關注跨境電商、市場采購等外貿新業態發展，提升貿易金融服務水平，完善融資、結算、匯兌、現金管理等一站式金融服務方案。特別是對口中亞、南亞等對外開放后發地區，可把握跨境金融新機遇，在同業中率先鑄牢區域內國際業務領先優勢。
綠色金融引領生態轉型
綠色發展既是環境問題，更是發展底線問題。部分區域生態環境脆弱，或者傳統資源利用模式低效，生態保護已成為當地發展的政策紅線，綠色金融將是該區域機構鍛造自身競爭力的良策。一方面，大力支持綠色產業發展，對于生態環境脆弱地區，可加大生態環境保護和修復項目合作，支持以清潔能源、儲能等為代表的綠色產業，支持碳市場、環境權益市場發展，樹立區域內綠色金融服務招牌，助力打造該區域綠色競爭力，提升生態系統質量和穩定性。另一方面，積極助力高碳行業低碳轉型，對于傳統能耗大省，可針對綠色低碳轉型需求較為迫切的能源、水泥、有色、鋼鐵等產業，篩選優質轉型項目，在滿足國家低碳轉型政策導向的基礎上給予政策傾斜，助力傳統產業轉型升級，支持打造綠色低碳轉型示范區。
維護國家安全筑牢底線
一方面，糧食安全是國家總體安全的基礎，對于重要糧食基地以及農產品主產區，商業銀行應進一步強化糧食安全金融支持，以源頭種植、農機農資、加工生產、銷售貿易等龍頭企業為核心，將龍頭企業信用惠及全產業鏈；加大種業企業支持力度，完善高效育種技術體系；推動機械采收技術升級，助力集中種植、規模種植，在守衛糧食安全的過程中打造特色金融服務。另一方面，對于重要傳統能源基地，商業銀行應圍繞服務國家能源安全保障，擇優支持煤電、煤炭、天然氣等重點保供企業融資需求，支持企業整合改造升級，優化對煤炭清潔高效利用的金融服務。
區域戰略協同融合發展
在本輪規劃中部分定位為配合區域發展重大戰略的省份內金融機構應積極融入國家戰略，抓住省際合作加強的機遇，完善與周邊區域特別是先發地區金融機構的協同機制，構建一體聯動新模式。從當地資源稟賦和經營實際出發，明確發力方向，支持跨省交通、能源等重大基礎設施對接，助力做好周邊發達地區產業外溢承接，支持建立區域合作平臺或示范區，以務實的融合創新產品服務國家重點戰略實施，通過緊抓地方的比較優勢構建區域內的同業競爭力。（作者：丁雨婷 姚紅宇 康立）
