一、縣域開發(fā)區(qū)建設(shè)調(diào)研情況

在全國的開發(fā)區(qū)體系中，縣域開發(fā)區(qū)約占總數(shù)的70%左右，作為縣域工業(yè)經(jīng)濟(jì)的主要載體，縣域開發(fā)區(qū)在推進(jìn)新型工業(yè)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興中發(fā)揮著不可替代的作用。調(diào)研的6個(gè)縣域開發(fā)區(qū)位于S省，均是省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理區(qū)位和交通條件來看，在全省乃至西部地區(qū)具有較強(qiáng)代表性。經(jīng)過多年發(fā)展，6個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展取得了明顯成效。同時(shí)，客觀分析縣域開發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，推動(dòng)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展也面臨一些不容忽視的問題。

（一）取得的發(fā)展成效

1.經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)持續(xù)增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要支撐，6個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2023年工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到17~48億元區(qū)間，對(duì)區(qū)域工業(yè)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)最少的達(dá)到67%，最多的接近100%。規(guī)上工業(yè)企業(yè)戶數(shù)占比最低在50%左右，最高達(dá)到90%以上。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)區(qū)域稅收收入總量貢獻(xiàn)較大，其中4個(gè)開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)50%以上，3個(gè)開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)超100%。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成為項(xiàng)目投資的主要承載地，其中4個(gè)開發(fā)區(qū)2023年完成固定資產(chǎn)投資超8億元，占地區(qū)投資的25%左右。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)提升，6個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2023年第一大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別達(dá)到22.3億元、25.7億元、12.5億元、9.1億元、27.1億元、38.3億元，首位產(chǎn)業(yè)集聚度分別達(dá)到87.3%、62.8%、84.9%、42.1%、67.1%、78.0%。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度均達(dá)到85%以上。C經(jīng)開區(qū)、D經(jīng)開區(qū)布局的鋁基新材料產(chǎn)業(yè)，F(xiàn)經(jīng)開區(qū)、E經(jīng)開區(qū)布局的建材家居均被納入全省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局。D經(jīng)開區(qū)布局的硅基新材料正全力爭取納入全省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局，總投資82億元的高端硅基產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈等重大生產(chǎn)項(xiàng)目相繼簽約。

3.發(fā)展空間不斷拓展。A經(jīng)開區(qū)、C經(jīng)開區(qū)、D經(jīng)開區(qū)、E經(jīng)開區(qū)核準(zhǔn)面積全部完成開發(fā)，B經(jīng)開區(qū)、F經(jīng)開區(qū)核準(zhǔn)范圍內(nèi)已開發(fā)土地占比超75%，核準(zhǔn)范圍空間利用較為充分。6個(gè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積分別達(dá)到核準(zhǔn)面積的2.4、1.9、2.8、3.7、5.5、3.3倍，管轄面積分別達(dá)到核準(zhǔn)面積的3.3、3.6、2.8、3.7、5.5、3.3倍，規(guī)劃范圍和管轄范圍不斷拓展。6個(gè)開發(fā)區(qū)建成面積分別達(dá)378、634、577、882、763、834公頃，建成規(guī)模逐步擴(kuò)大，分別達(dá)到核準(zhǔn)面積的178%、51%、249%、164%、363%、100%。

4.管理體系不斷完善。D經(jīng)開區(qū)、E經(jīng)開區(qū)均設(shè)立了行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)施“企業(yè)證照聯(lián)辦一條龍”“辦事不出園”等系列改革措施，向園區(qū)派駐“駐企小二”，全程提供“保姆式服務(wù)”，行政審批更加高效。B經(jīng)開區(qū)、C經(jīng)開區(qū)、E經(jīng)開區(qū)、F經(jīng)開區(qū)設(shè)立了園區(qū)平臺(tái)公司，初步建立了“管委會(huì)+平臺(tái)公司”的運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)了政府治理和經(jīng)濟(jì)管理職能的有機(jī)結(jié)合，開發(fā)區(qū)在項(xiàng)目審批、企業(yè)設(shè)立、工程招投標(biāo)等領(lǐng)域的獨(dú)立審批和管理能力得到提升。

（二）存在的主要問題

1. 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不優(yōu)不強(qiáng)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，6個(gè)開發(fā)區(qū)首位主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值均不足40億元，其中D經(jīng)開區(qū)第一大產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值僅9.1億元，A經(jīng)開區(qū)、C經(jīng)開區(qū)第二位的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅2億元左右。部分開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不夠精準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)原則上不超過3個(gè)，但是C經(jīng)開區(qū)布局了4個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是實(shí)際只發(fā)展了2個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)?！秶议_發(fā)區(qū)審核公告目錄》核準(zhǔn)了各開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是D經(jīng)開區(qū)、E經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)實(shí)際布局和核準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)不一致。此外，A經(jīng)開區(qū)的電子產(chǎn)業(yè)，B經(jīng)開區(qū)的生物資源綜合利用和機(jī)械產(chǎn)業(yè)，C經(jīng)開區(qū)的新能源產(chǎn)業(yè)，均缺少發(fā)展的基礎(chǔ)條件，這些情況暴露出開發(fā)區(qū)布局主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)缺乏前瞻性和剛性約束。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位不精準(zhǔn)導(dǎo)致招商引資“撿到籃子都是菜”，普遍處于產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈的低端環(huán)節(jié)。

2.發(fā)展質(zhì)效有待提高。作為西部省份縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，畝均效益普遍不高，6個(gè)開發(fā)區(qū)綜合稅收均低于全省平均水平。各經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)均存在大量問題項(xiàng)目，僵尸企業(yè)騰退機(jī)制尚未建立。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，6個(gè)開發(fā)區(qū)共有僵尸企業(yè)27個(gè)、合計(jì)占地面積達(dá)2161畝，其中最多的C經(jīng)開區(qū)僵尸企業(yè)達(dá)12個(gè)、合計(jì)占地面積961畝?？萍紕?chuàng)新能力薄弱，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)業(yè)研究院（所）等科研技術(shù)平臺(tái)建設(shè)不足，6個(gè)開發(fā)區(qū)中有4個(gè)尚無省級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)。研發(fā)投入強(qiáng)度和全省2.17%的平均水平尚有差距，研發(fā)投入強(qiáng)度最高的D經(jīng)開區(qū)也僅有1.38%。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有待加快，缺少新能源新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，智慧園區(qū)建設(shè)滯后，企業(yè)上云和數(shù)字化水平不足。園區(qū)的廢棄物循環(huán)化利用水平較低，綠色循環(huán)化改造有待提升。

3. 合作開放程度不深。國際形勢(shì)復(fù)雜多變，國際單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義加劇，對(duì)開發(fā)區(qū)挖掘外需潛力、發(fā)展外貿(mào)型產(chǎn)業(yè)、提高出口能力構(gòu)成多重挑戰(zhàn)。此外，交通物流條件的改善，加速了生產(chǎn)要素的流通交換和市場的開放，等級(jí)較高的中心城市開發(fā)區(qū)對(duì)周邊縣域開發(fā)區(qū)的虹吸效應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)，各種類型的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)圍繞中高端產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和人才等高端要素的競爭愈演愈烈。對(duì)于中西部開發(fā)區(qū)而言，由于資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有較高的相似性導(dǎo)致臨近的開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了開發(fā)區(qū)之間的競爭。例如，6個(gè)開發(fā)區(qū)中的5個(gè)將食品飲料產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，3個(gè)開發(fā)區(qū)將建材家居產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)區(qū)之間缺乏有效協(xié)作，難以形成發(fā)展合力，產(chǎn)業(yè)鏈配套不夠完善，缺鏈斷鏈明顯。

4.體制機(jī)制仍需健全?？h域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為縣區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立法人地位，與縣區(qū)經(jīng)信部門之間的職責(zé)沒有厘清，存在職責(zé)重疊交叉，導(dǎo)致縣區(qū)經(jīng)信部門容易成為“二傳手”。開發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)體系不健全，GDP、工業(yè)增加值、能耗、稅收等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)有待進(jìn)一步完善。市場化運(yùn)營機(jī)制有待完善，園區(qū)投資平臺(tái)公司功能較為單一，主要承擔(dān)融資功能，開發(fā)區(qū)的廠房、土地、環(huán)保、物流、倒班房、孵化器等公共服務(wù)設(shè)施資產(chǎn)沒有充分整合和開展有效的運(yùn)營盤活。園區(qū)缺少市場化招商引資專業(yè)機(jī)構(gòu)，招引質(zhì)效偏低。規(guī)劃體制機(jī)制有待優(yōu)化，開發(fā)區(qū)各類規(guī)劃銜接不充分，部分經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評(píng)、水資源論證等要件缺失，6個(gè)開發(fā)區(qū)中有5個(gè)在發(fā)展規(guī)劃過期后未及時(shí)調(diào)整修編。

二、推動(dòng)縣域開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

對(duì)照開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞縣域開發(fā)區(qū)存在的主要問題，需要在貫徹新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，推動(dòng)開發(fā)區(qū)做優(yōu)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)提質(zhì)增效、強(qiáng)化協(xié)同發(fā)展、完善體制機(jī)制，為縣域開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）做優(yōu)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的主要抓手

堅(jiān)持以制造業(yè)為主體，在厘清自身產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃、土地利用、重點(diǎn)企業(yè)及項(xiàng)目等情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)各園區(qū)功能定位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位交通及比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步聚焦產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，精準(zhǔn)定位園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)各開發(fā)區(qū)聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開展產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)招商，開展資源招商、商協(xié)會(huì)招商、平臺(tái)招商、公司化招商等精準(zhǔn)招商模式，重點(diǎn)招引鏈主型企業(yè)和行業(yè)頭部企業(yè)，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，延伸價(jià)值鏈，重點(diǎn)推進(jìn)從基礎(chǔ)原材料向先進(jìn)材料提升、中間產(chǎn)品向終端產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。以產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升、科技創(chuàng)新引領(lǐng)為抓手，吸引集聚更多產(chǎn)業(yè)鏈高端核心環(huán)節(jié)，加速創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈和生態(tài)鏈升級(jí)步伐，塑造開發(fā)區(qū)核心競爭力。

（二）推動(dòng)提質(zhì)增效是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措

推動(dòng)各開發(fā)區(qū)爭取國家或省級(jí)技術(shù)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、工程研究中心孵化器等創(chuàng)新平臺(tái)布局，聚力優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開展核心技術(shù)攻關(guān)和科技成果轉(zhuǎn)化。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升開發(fā)區(qū)5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋水平，引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)“上云用數(shù)賦智”，建設(shè)智能工廠。促進(jìn)綠色低碳循環(huán)改造，實(shí)施節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、減污、降碳等系統(tǒng)性清潔生產(chǎn)改造，積極發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，在開發(fā)區(qū)因地制宜建設(shè)光伏、天然氣等清潔能源項(xiàng)目。全面梳理開發(fā)區(qū)節(jié)能改造企業(yè)，推動(dòng)能效改造提升，力爭達(dá)到國內(nèi)標(biāo)桿水平，提升能耗減量替代空間。持續(xù)深化“管委會(huì)＋公司”“畝均論英雄”“標(biāo)準(zhǔn)地”等改革，全力優(yōu)化營商環(huán)境，切實(shí)提升開發(fā)區(qū)發(fā)展效益。

（三）強(qiáng)化協(xié)同發(fā)展是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

一方面，要推動(dòng)市域內(nèi)協(xié)同發(fā)展。市級(jí)層面應(yīng)統(tǒng)籌各縣域開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)新合作模式，將“小指頭”聚合成“大拳頭”，立足各開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步明晰縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向，力求錯(cuò)位競爭和相互促進(jìn)，打造一批各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)增長引擎，避免低水平重復(fù)建設(shè)；另一方面，要深化跨區(qū)域合作交流。建設(shè)開放型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接平臺(tái)，創(chuàng)新“飛地園區(qū)”模式，推動(dòng)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)資源共同開發(fā)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等的作用，支持本地企業(yè)多形式、多領(lǐng)域參與區(qū)域合作和經(jīng)貿(mào)交流活動(dòng)，拓展發(fā)展空間。

（四）完善體制機(jī)制是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

健全開發(fā)區(qū)制度，推動(dòng)開發(fā)區(qū)聚焦主責(zé)主業(yè)，激發(fā)發(fā)展活力。優(yōu)化行政管理體制，選優(yōu)配強(qiáng)開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子，探索縣域開發(fā)區(qū)與縣區(qū)經(jīng)信局合署辦公，推動(dòng)在開發(fā)區(qū)設(shè)立行政審批服務(wù)中心，逐步剝離開發(fā)區(qū)社會(huì)事務(wù)管理職能。建立市場化運(yùn)行機(jī)制，完善開發(fā)區(qū)“管委會(huì)+運(yùn)營公司”模式，推動(dòng)開發(fā)區(qū)國有平臺(tái)企業(yè)整合利用開發(fā)區(qū)的土地、廠房、基礎(chǔ)設(shè)施等各類存量資產(chǎn)，開展開發(fā)建設(shè)、資本運(yùn)營、招商引資、產(chǎn)業(yè)培育等多元化市場運(yùn)營，提高園區(qū)經(jīng)營能力、融資能力。健全規(guī)劃管理體系，高質(zhì)量編制開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和各類空間規(guī)劃有機(jī)銜接，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。(作者：何永鋒  宋欣文  陸澤銘)